Некоторые коллизии между нормами избирательного и муниципального права

Демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, наряду с референдумом, являются высшим непосредственным (т. е. прямым) выражением принадлежащей народу власти. Выборность является системообразующим принципом организации как государственной, так и муниципальной власти в России. Выборы легитимируют власть, через их посредство народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав [1, с. 12].

На наш взгляд, в связи с принятием и вступлением в силу в полном объеме Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2] (далее – ФЗ-131) возникли некоторые коллизии между нормами избирательного и муниципального права. Обусловлено это тем, что муниципальные выборы находятся под двойным правовым воздействием − законодательства о местном самоуправлении и специального законодательства о выборах [3, с. 58].

Анализ нормативных правовых актов закрепляющих основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах позволяет сделать следующий вывод − во всех актах, за исключением Конституции России, установлены общие и единые принципы избирательного права России без какого-либо исключения: всеобщее, равное, прямое, добровольное, тайное голосование. Из этого перечня принципов избирательного права остановимся на принципе прямого избирательного права. На наш взгляд, именно данный принцип нарушается при выборах представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ-131: представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Формирование представительного органа муниципального района в этом случае осуществляется путем делегирования, т. е. непрямыми выборами, что обозначило проблему, связанную в первую очередь с конституционностью, законностью данной модели.

Следует отметить, что международное право не рассматривает принцип прямого избирательного права как общеобязательный, т. к. в мировой практике широко используются и непрямые выборы: многостепенные и косвенные. Например, в Советском Союзе до принятия Конституции СССР 1936 г. существовали многостепенные выборы в Советы. Депутаты (делегаты) вышестоящих представительных органов государственной власти избирались непосредственно нижестоящими Советами, что фактически применяется сегодня как один из вариантов формирования представительного органа муниципального района. Сущность косвенных выборов состоит в том, что избиратели выбирают выборщиков, а они уже непосредственно депутатов или должностных лиц. В частности, таким образом избирается Президент США. В некоторых странах используются одновременно прямые и непрямые выборы при выборах представительного органа, например, верхней палаты парламента Бельгии − Сената. С одной стороны, нельзя не отметить положительный момент формирования представительного органа муниципального района путем делегирования. Во-первых, сокращение финансовых затрат на проведение муниципальных выборов и, во-вторых, разрешение так называемой проблемы двух пятых. Указанная проблема возникает в связи с невозможностью одновременно выполнить требования двух федеральных законов: Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [4] (далее – ФЗ-67) и ФЗ-131. Так как первый закон гарантирует принцип равенства избирательных округов по числу избирателей на один депутатский мандат. А согласно ФЗ-131 необходимо обеспечить, чтобы число депутатов, избираемых от одного поселения, не превышало двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района. С другой стороны данное нововведение на взгляд авторов комментариев к ФЗ-131, противоречит Конституции Российской Федерации (ст. 130 и ст. 131), согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Соответственно представительные органы местного самоуправления должны формироваться только на основе прямых выборов, а не путем назначения представителей выборных органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района[5].

Однако Верховный Суд РФ в своем Определении от 9 марта 2005 г. по делу № 19-Г05-1 [6] пришел к выводу, что формирование представительного органа муниципального района путем делегирования не нарушает права, предусмотренные ч. 2 ст. 3 Европейской хартии. То есть Суд посчитал, что положениями самой Хартии (ст. 3) допускается возможность любой другой формы прямого участия граждан, «если это допускается законом». Кроме того, формирование представительного органа муниципального района путем делегирования в его состав представителей поселений, избранных населением поселений на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, для представления интересов этого же населения на районном уровне не противоречит демократическим принципам управления, закрепленным в Хартии.

Тем не менее, данный вывод суда является небесспорным, поскольку в случае делегирования одним представительным органом своих депутатов в состав представительного органа или вхождения в состав представительного органа по должности без выборов едва ли можно говорить о прямом участии граждан в местном самоуправлении [7, с. 133]. Более того точка зрения Верховного Суда РФ, на наш взгляд, не выдерживает критики, так как она основана на том, что допускается возможность любой другой формы прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Но при этом не учитывается, что это будут уже не выборы, а иная форма, даже если она и будет реализована посредством голосования граждан.

Вообще ФЗ-67 играет особую роль в регулировании общественных отношений связанных с проведением выборов на всех уровнях власти (в том числе муниципальной власти), в России. В п. 6 ст. 1 ФЗ-67 однозначно закреплено, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в РФ, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона. В ФЗ-67 однозначно закреплено положение, согласно которому выборы в РФ должно проводиться на основе прямого избирательного права. Соответственно нормы ФЗ-131 допускающие формирование представительного органа муниципального района путем делегирования, т. е. непрямыми выборами не должны применяться, так как противоречат ФЗ-67.

Но проблема состоит не только в том, что ряд положений Федерального закона №131-ФЗ не соответствуют Федеральному закону № 67-ФЗ. Ряд норм Федерального закона № 131-ФЗ противоречат друг другу, что в принципе не должно быть. Чтобы не быть голословными приведем несколько примеров.

Согласно ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Причем сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального (сельского) образования, входящего в состав муниципального района, то есть в этом случае выборы депутатов в представительный орган не проводятся. Но если будет принят способ формирования представительного органа муниципального образования путем делегирования, не понятно, кого будут направлять в этот орган от данного поселения, поскольку депутаты вообще отсутствуют. Одновременно глава поселения (глава муниципального образования), безусловно, избирается только на муниципальных выборах населением, потому что иной вариант избрания возможен только при наличии представительного органа. Естественно, что делегировать в состав представительного органа от поселения можно будет только главу. В соответствии со ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов, т. е. межселенная территория − это территория, находящаяся вне границ поселений. В законе ничего не говорится об особенностях представительства в муниципальном районе населения, проживающего на межселенных территориях, не входящих в состав поселений, а входящих напрямую в состав муниципального района. В результате граждане России, население, проживающее на межселенной территории, вообще лишены права голоса, потому что, во-первых, на этой территории, не являющейся муниципальным образованием, не предусмотрено формирование представительного органа и главы муниципального образования. Следовательно, избирать и делегировать они никого не смогут в представительный орган муниципального района. Тем самым нарушается положение ст. 55 Конституции России: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, что, несомненно, не применимо в этом случае.

Критики могут возразить, что поселений с численностью жителей обладающих избирательным правом не более ста человек и межселенных территорий не так много. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, среди 19 770 сельских поселений, наделенных статусом муниципальных образований, в 78 полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходами граждан[8]. Но и представительных органов муниципальных районов сформировано путем делегирования всего 199 [9].

Таким образом, муниципальное законодательство нередко устанавливает такие правила, реализация которых неминуемо приводит к конфликту с избирательным законодательством. Но ввиду того, что Федеральный закон № 67-ФЗ фактически является квазиконституционным − ему соответствовать должны не только конституции (уставы), законы субъектов Федерации, но и другие федеральные законы [10, с. 27]. Соответственно выборы однозначно должны быть прямыми, в том числе и на муниципальном уровне власти, что в какой-то мере устранит коллизии между нормами избирательного и муниципального права.

Литература:

1. Гончаров В. В. Выборность и участие граждан в управлении государством как принципы формирования и функционирования государственного аппарата в России // Юридический мир. 2010. № 6.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1 (часть I) ст. 12.

3. Вискулова В. В. О гарантиях избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов вследствие преобразования муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7.

4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24 ст. 2253.

5. Комментарии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) // Подсумкова А. А., Чаннов С. Е., отв. ред. С. Е. Чанов. 4-е издание, переработанное. Ось-89, 2008. ИПС «ГАРАНТ ЭКСПЕРТ».

6. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 г. N 19-Г05-1 // Текст определения официально опубликован не был. ИПС «Консультант плюс».

7. Колюшин Е. И. Муниципальное право России. М., 2008.

8. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2009 г.) // URL: http://www.cikrf.ru/newsite/news/actual/2009/07/20/ book_dem.jsp.

9. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2009 г.) // URL: http://www.cikrf.ru/newsite/news/actual/2009/07/20/ book_dem.jsp.

10. Матейкович М. С. Федеральное избирательное законодательство нуждается в кодификации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14.