В статье отмечаются ключевые аспекты, определяющие статус и функционирование местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти, закрепленного в Конституции РФ. В рамках исследования особое внимание уделяется анализу форм непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, включая проблемы их практической реализации. Автором подробно рассматриваются вопросы, связанные с функционированием института отзыва выборных лиц местного самоуправления, выявляются основные проблемы, препятствующие его эффективному применению, и предлагаются конкретные пути их решения, направленные на повышение ответственности выборных должностных лиц и обеспечение реального контроля со стороны населения.
Ключевые слова: народовластие, права граждан, муниципальное право, отзыв депутата, формы непосредственной демократии.
Конституция Российской Федерации [1], являясь основным законом государства, закрепляет МСУ как самостоятельный уровень публичной власти. Согласно ст. 12 Конституции РФ, МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно. Это положение отражает принцип децентрализации власти и признает за населением муниципальных образований право самостоятельно решать вопросы местного значения. Отметим, что данная норма определяет не только статус МСУ, но и его место в системе публичной власти, подчеркивая его независимость и самостоятельность.
В научной литературе отмечается, что МСУ рассматривается как форма непосредственного осуществления народовластия, что означает участие граждан в управлении делами местного значения непосредственно и через органы МСУ [4]. Авторы исследований акцентируют внимание на том, что МСУ является одним из способов реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства.
Профессор С. А. Авакьян, анализируя конституционную природу МСУ, подчеркивает его многоаспектность, выделяя в качестве основных признаков: самостоятельность в решении вопросов местного значения, наличие собственной компетенции, наличие муниципальной собственности, а также выборность органов МСУ [3]. Он отмечает, что МСУ является важным элементом демократического устройства государства, обеспечивающим учет интересов населения на местах и способствующим повышению эффективности управления.
В отечественном законодательстве предусмотрены различные формы народовластия и участия в управлении государством. Наряду с этим в отечественной практике существуют положительные примеры функционирования институтов гражданского участия в принятии социально значимых решений и общественных инициативах (интернет-ресурс «Российская общественная инициатива», проекты «Сильные идеи для нового времени», «Активный гражданин», участие общественности в публичные слушаниях, общественных и экспертных советах), инициативное бюджетирование. Эти примеры показывают, что при наличии необходимых условий и инструментов граждане готовы активно участвовать в решении вопросов местного значения.
Однако, несмотря на наличие различных правовых механизмов, далеко не все из них в полной мере проработаны и реально используются населением, особенно на уровне МСУ. В частности, институт отзыва депутата (ст. 24 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [2], являясь одним из важнейших инструментов прямого народовластия и контроля за деятельностью органов МСУ, фактически не находит применения на практике. Этот институт напрямую связан с принципом народовластия, ведь именно народ является источником власти, и он должен иметь возможность влиять на тех, кто эту власть осуществляет от его имени. К сожалению, практически неизвестны случаи успешной реализации данного механизма в муниципальных образованиях, когда по инициативе избирателей была осуществлена процедура отзыва депутата из местного представительного органа власти. При этом, к деятельности депутатов у граждан достаточно часто есть объективные претензии, которые могли бы служить основанием для их отзыва из-за неудовлетворительной работы.
Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления — это важный инструмент, который позволяет гражданам контролировать работу своих представителей и привлекать их к ответственности. Однако, на практике реализация этого института сталкивается с большими трудностями.
А. Ю. Ульяновым отмечается, что действующее законодательство делает процедуру отзыва практически невозможной [5]. Вместе с тем, такая ситуация снижает эффективность общественного контроля и подрывает доверие граждан к органам местного самоуправления. Полагаем, что необходимо проанализировать основные проблемы реализации института отзыва и предложить пути их решения.
Первая проблема, препятствующая эффективной реализации института отзыва, заключается в недостаточной четкости и конкретизации оснований для применения данной процедуры. В настоящее время в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ указывается, что основания для отзыва устанавливаются уставом муниципального образования. Кроме того, сейчас для отзыва депутата или другого выборного лица нужно доказать, что он совершил конкретное противоправное действие или принял противоправное решение. При этом, этот факт должен быть подтвержден в суде. Это создает серьезные препятствия для отзыва, так как доказать противоправность действий или решений достаточно сложно.
Полагаем, что необходимо конкретизировать в законе, какие именно действия или бездействие могут служить основанием для отзыва. Например, можно предусмотреть, что основанием для отзыва может быть систематическое непосещение заседаний представительного органа без уважительной причины, нарушение норм депутатской этики, невыполнение обещаний, данных избирателям, и т. д. Важно, чтобы эти основания были связаны с официальными полномочиями выборного лица.
Следовательно, необходимо дополнить Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, перечнем действий или бездействий выборного лица, которые могут служить основанием для отзыва, связав эти основания с выполнением им своих публичных обязанностей. При этом, перечень может быть дополнен уставами муниципальных образований.
Второй существенной проблемой, ограничивающей применение института отзыва, является установленный действующим законодательством высокий порог явки избирателей, необходимой для признания отзыва состоявшимся.
Для того чтобы депутат был отозван, за отзыв должны проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании. При нынешней низкой явке на муниципальные выборы (20–30 %) это практически нереально. Это делает процедуру отзыва нерабочей, даже если большинство пришедших на голосование избирателей выступают за отзыв. Вместе с тем, для получения депутатского мандата достаточно получить поддержку относительного большинства голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Получается парадоксальная ситуация: получить мандат проще, чем его лишиться. Поэтому предлагаем, снизить порог явки для отзыва. Можно предусмотреть, что депутат считается отозванным, если за его отзыв проголосовало большее число избирателей, чем проголосовало за его избрание.
Вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод. Реализация института отзыва выборных лиц в МСУ в настоящее время затруднена из-за несовершенства законодательства. Для того чтобы этот институт заработал, необходимо внести изменения в федеральное законодательство, конкретизируя основания для отзыва и снижая порог явки. Предлагаемые изменения создадут необходимые правовые условия для формирования практики реального применения института отзыва и позволят использовать его как эффективный инструмент народовластия на местном уровне.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета. — № 144 (8198). — 04.07.2020.
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 13.12.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025) // Российская газета. — № 202. — 08.10.2003.
- Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению и специальности «Юриспруденция» / С. А. Авакьян [и др.]; отв. ред. С. А. Авакьян; Московский гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, Юридический фак. — Москва: Проспект, 2009. — 544 с.
- Сергеев Д. Б. Объективные основания теории местного самоуправления / Д. Б. Сергеев. — Текст: непосредственный // Государственная власть и местное самоуправление. — 2021. — № 11. — С. 22–24.
- Ульянов А. Ю. Эффективность народовластия как необходимое условие функционирования единой системы публичной власти / А. Ю. Ульянов. — Текст: непосредственный // Конституционное и муниципальное право. — 2023. — № 12. — С. 37–41.
