Отдаленный регион как правовая категория (на примере Сахалинской области)

В современный период практически нет монографий, которые бы комплексно исследовали понятие «отдаленный регион», специфику и содержание такой юридически значимой категории [1]. Площадь Российской Федерации составляет 17 075,4 тыс. кв. км, плотность населения на различных территориях кардинально отличается. Отличается развитие экономических отношений, восприятие правовых явлений, социальная обстановка. Толковые словари не дают определения, что является отдаленным регионом. Нормативно-правовые акты используют конструкцию «отдаленный регион» в различных контекстах, например:

– Постановление Правительства РФ № 169 от 19.03.2002 «О Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 и до 2010 года»[2].

– Приказ Генпрокуратуры РФ № 74 от 30.10.1998 «Об утверждении Положения об аттестации работников органов и учреждений Прокуратуры Российской Федерации» [3].

В некоторых правовых актах используется формулировка «труднодоступные и отдаленные местности». Например, Письмо Рособрнадзора № 01-44/08-01 от 12.03.2009 «О направлении Методических рекомендаций по вопросам подготовки и проведения единого государственного экзамена [4].

Встречается и формулировка «отдаленные населенные пункты», под которыми подразумеваются территории, с которых доставка больного на автомашине в кардиологическое отделение занимает более 1 часа – Приказ Минздравсоцразвития РФ от 19.08.2009 № 599н «Об утверждении Порядка оказания плановой и неотложной медицинской помощи населению Российской Федерации при болезнях системы кровообращения кардиологического профиля» [5].

Используется и словосочетание «отдаленные территории страны» – Распоряжение Правительства РФ от 17.06.2008 № 877-р «О Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» [6].

Таким образом, единого понимания, как и единого определения, ни в юридической литературе, ни в правовой деятельности не сложилось.

Чаще всего, под отдаленным регионом понимается территория (один или несколько субъектов Российской Федерации, или его часть), располагающаяся на значительном расстоянии от федерального центра (столицы), реже как территория, удаленная от различных объектов социальной инфраструктуры.

В современных условиях особо отчетливо проявляется интеграционный процесс, укрупнение субъектов Российской Федерации. Сахалинская область единственный полностью островной регион, и именно здесь наиболее остро стоит транспортная проблема.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.03.2002 № 169 «О Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 и до 2010 года», Сахалинская область является отдаленным регионом и многие проблемы, препятствующие его полноценному развитию, формированию правовой культуры в той или иной степени обозначены.

К числу проблем относится транспортное сообщение между островами. В Постановлении отмечается: «требуется также обновление пассажирского флота для обслуживания жителей Сахалина, Курил, Камчатки, Чукотки, Республики Саха (Якутия)».

Жителям острова Сахалин крайне сложно из-за транспортной обстановки попасть на территорию Курильских островов, тем не менее исследование правовой культуры курильчан крайне важно для оценки перспектив и социальной привлекательности проживания в отдаленных регионах.

В Постановлении также отмечено, что «Дальний Восток и Забайкалье испытывают давление и негативных факторов. Это, прежде всего, сложные природно-климатические условия, слабая освоенность территории, низкая плотность населения, отдаленность региона от промышленных центров страны, труднодоступность большей части территории, отсутствие развитой сети дорог, отток населения».

Действительно, миграционное сальдо с 1990 года носит устойчивый отрицательный характер. Если в 1990 г. численность населения Сахалинской области составляла 718,1 тыс. чел [7]. То в 2007 г. уже – 519,6 тыс. чел [8]. А в 2010 г. – 509 тыс. чел [9].

То есть за 20 лет численность жителей Сахалинской области уменьшилась приблизительно на 209 тысяч человек, что равняется примерно 29 % от численности населения в 1990. На смену русскоговорящему населению на территории Сахалинской области все больше обосновываются представители азиатских стран.

Тревожным остается и тот факт, что уменьшается не только население Сахалинской области, но и в целом на Дальнем Востоке. За последние 15 лет численность населения Дальневосточного федерального округа сократилась на 1,5 млн. и составила на конец 2007 года чуть более 6,5 млн. человек [10].

Почему люди покидают обжитые места и, обрекая себя на огромные трудности, устремляются в европейскую часть России?

По мнению, А.Вишневского, доктора экономических наук, «главное притягательное ядро – это Москва и Московская область и в целом Центральный федеральный округ. В этой части образовалось что-то вроде такой воронки, которая стягивает к себе население российских окраин» [11].

Получается, что население сдвигается с востока в европейскую часть в силу целого ряда причин, среди которых – более суровые климатические условия, недостаточно развитая экономическая, социальная инфраструктура, люди психологически чувствуют себя оторванными от «материка».

Общественные отношения в отдаленных регионах формируются в особых условиях. Правовая культура Дальнего востока представляет собой симбиоз западных и восточных ценностей, где коллективные начала борются с привнесенным иностранными инвесторами коммерческим индивидуализмом. Изучать специфику правого регулирования, особенности правового сознания в Сахалинской области крайне важно, и не только потому, что здесь начинается рассвет, и значит, начинается страна. Сахалин уже долгое время ощущает информационную и территориальную изолированность, ограниченный рынок товаров и услуг. Местное население оказалось абсолютно не готовым к массовому наплыву мигрантов, приезжающих на заработки в поисках лучшей жизни.

Уровень преступности по-прежнему высокий, а уровень потребительских цен по многим позициям обгоняет Москву. Такая сложная экономическая и социальная ситуация объясняет деформированность правового сознания граждан, низкий уровень правовой культуры и отчетливо демонстрируемый социологическими исследованиями правовой нигилизм [12].

Процесс преобразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства только усугубил ситуацию. Люди по-прежнему не могут понять, почему им приходится платить за горячую и холодную воду, если в квартире никто не зарегистрирован. Почему приходится платить за внутридомовое потребление электроэнергии, которое по факту может оказаться (и часто оказывается) чьим-то несанкционированным подключением. Увеличение тарифов не сделали реформу более понятной.

Достаточно много наболевших вопросов открывается в процессе деятельности бесплатной студенческой Юридической консультации Сахалинского государственного университета, открытой при организационной поддержке Сахалинской областной прокуратуры и Администрации г. Южно-Сахалинска для социально незащищенных граждан.

В научной литературе неоднократно высказывалось предположение, что повысить уровень правовой культуры возможно, если показать и научить граждан использовать правовые средства для защиты своих прав и интересов. И с этим можно согласиться.

Однако, если трудоспособное население имеет определенные возможности для оплаты работы юрисконсультов, то социально незащищенные категории граждан, оказываясь в трудной жизненной ситуации, зачастую не могут справиться с ней самостоятельно и нуждаются в помощи.

Следуя опыту других регионов, в отдаленной Сахалинской области в 2009 году была организована деятельность бесплатной студенческой «Юридической консультации СахГУ».

Юридическая консультация СахГУ стала своеобразной площадкой приобретения студентами профессиональных навыков, прохождения производственной практики и оказания безвозмездной помощи тем, кто в этом нуждается. И ее деятельность оказалась востребованной - за семь месяцев своего существования (15 октября 2009- 15 мая 2010 г.) поступило 317 обращений от социально незащищенных категорий граждан.

В 2010 – 2011 учебном году Юридическая консультация СахГУ продолжила свою работу. За пару месяцев своей работы в новом учебном году стажерами уже зарегистрировано 100 обращений граждан.

Консультация действует на основе Договора о сотрудничестве между Прокуратурой Сахалинской области и Сахалинским государственным университетом. Правовым фундаментом также является Положение о Юридической консультации Сахалинского государственного университете. Студенты в своей деятельности руководствуются Правилами оказания юридической помощи, Кодексом этики участников Юридической консультации СахГУ.

Стажеры составляют для граждан проекты исковых заявлений, жалоб, запросов в органы государственной власти, готовят письменные разъяснения по различным правовым вопросам. В Консультации функционирует телефон «горячей» линии. В отдельных случаях, для граждан, которые по состоянию здоровья не имели возможность прийти на прием лично, были организованы выездные консультации стажеров.

Островитянам не просто формировать в себе уважение к законам в условиях, когда криминальная обстановка в области по-прежнему остается сложной [13].

Развиваться в научной деятельности на Сахалине крайне сложно – ограничен и очень узок рынок специализированной юридической литературы, в силу региональной отдаленности ученые Сахалинской области не имеют возможности участвовать во многих весомых научных мероприятиях.

Островной регион обладает огромным потенциалом – сахалинские ученые пишут монографии, которые получают признание в различных всероссийских и региональных конкурсах [14].

Но участвовать в многоэтапных научных конкурсах ученым нелегко, поскольку при согласовании документации возникает необходимость личного присутствия исполнителей научно-исследовательской работы, что объективно не всегда возможно условиях, когда стоимость авиабилетов с Южно-Сахалинска до Москвы и обратно может достигать 70 тысяч рублей, расстояние между городами составляет 6664 км, что соответствует 8-часовому авиа-перелету.

Переход к инновационной работе и согласование документации в интерактивном заочном режиме позволило бы включиться в научную деятельность талантливой молодежи в самых отдаленных уголках нашей страны.

В этом отношении можно положительно оценить программу льготных тарифов на авиабилеты для пенсионеров и студентов Дальнего Востока, повышающую мобильность жителей отдаленных регионов [15].

Но, к сожалению, ученые Сахалинской области в указанные категории чаще всего не попадают и потому не имеют возможности приобретать авиабилеты по льготным тарифам и соответственно участвовать в многообразных научных мероприятиях, конференциях, конкурсах.

Достаточно перспективной выглядит в связи со сложившейся ситуацией идея о возможности расширения категорий граждан, обладающих льготами на авиаперевозки с Дальнего Востока [16].

Включение кандидатов и докторов наук в перечень льготных пассажиров способно положительно сказаться на развитии научного потенциала в отдаленных регионах.

Географическое положение Сахалинской области позволяет налаживать международное научное сотрудничество в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

В последнее время отдаленным регионам стали уделять определенное внимание. Об этом свидетельствует и поездка главы государства Д.А. Медведева на Курильские острова осенью 2010 года: «Обязанность президента – контролировать развитие всех регионов России, в том числе самых отдалённых» [17].

Интересен и тот факт, что при государственном регулировании отношений в отдаленных регионах возможно использование зарубежного опыта. В частности, Россия может взять на вооружение разработанный Францией механизм [18].

Франция – одна из крупнейших и влиятельных мировых держав, а ее территории расположены в Северной и Южной Америке, в бассейнах Атлантического, Индийского, Тихого океанов и даже вблизи Антарктиды. Сегодня эта страна благодаря своим зарубежным территориям контролирует огромные водно-ресурсные пространства. Общая площадь французской морской акватории превышает 4,7 млн кв. км.

Схожие меры административно-экономического регулирования применяются на различных зарубежных территориях Франции – повышенные цены на местную продукцию, поставляемую в европейскую Францию; субсидирование низких цен и тарифов; стимулирование развития мало- и среднемощных предприятий по переработке разнообразного местного сырья, как и сырья из европейской Франции; повышение пособий по безработице до уровня, превышающего на 15% прожиточный минимум на острове; стимулирование местных систем бесплатного образования и лечения [19].

Такой опыт может представлять не только информационный, но и практический интерес в плане стимулирования социального, экономического, научного развития, например, Калининградской, Сахалинской, Мурманской, Магаданской областей, Камчатского, Приморского, Хабаровского краев.

Таким образом, в науке и практической деятельности не сложилось единого универсального понимания категории «отдаленный регион». Предлагается в широком смысле под отдаленным регионом понимать территорию (один или несколько субъектов Российской Федерации, или его часть), располагающуюся на значительном расстоянии от федерального центра (столицы). В узком смысле, это территория, удаленная от различных объектов социальной инфраструктуры.

Литература:

1. Научная статья подготовлена при поддержке Министерства образования и науки РФ рамках федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы. Проект №2010-1.3.1-301-015-008.

2. Постановление Правительства РФ № 169 от 19.03.2002 «О Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 и до 2010 года» // Собрание законодательства РФ. 01 апреля 2002. № 13. ст. 1208. [В ред. Постановления Правительства РФ № 801 от 21 ноября 2007 // Собрание законодательства РФ. 10 декабря 2007. № 50. ст. 6282].

3. Приказ Генпрокуратуры РФ от 30.10.1998 № 74 «Об утверждении Положения об аттестации работников органов и учреждений Прокуратуры Российской Федерации» // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. – М., 1999. [В ред. Приказа Генпрокуратуры РФ № 107 от 24 ноября 2006 г. «О внесении изменений в Положение об аттестации работников органов и учреждений Прокуратуры Российской Федерации» // Законность. № 1. 2007].

4. Письмо Рособрнадзора № 01-44/08-01 от 12.03.2009 «О направлении Методических рекомендаций по вопросам подготовки и проведения единого государственного экзамена» // Справочная правовая система. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=87188.

5. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 19.08.2009 № 599н «Об утверждении Порядка оказания плановой и неотложной медицинской помощи населению Российской Федерации при болезнях системы кровообращения кардиологического профиля» // Российская газета. № 183. 30 января 2009.

6. Распоряжение Правительства РФ от 17.06.2008 № 877-р «О Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» (вместе с «Планом мероприятий по реализации в 2008 - 2015 годах Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года») // Собрание законодательства РФ. 21 июля 2008. № 29 (ч. II). – ст. 3537).

7. Кузьмин А.Г. Концептуальная программа развития человеческого потенциала в Сахалинской области в 2007-2030 // http://www.sato.ru/kuzmin/collec7/index3_3_1.htm.

8. Численность населения Сахалинской области продолжает снижаться // Интерфакс.- 12 ноября 2007 года.- http://interfax.ru/r/B/uralFin/475.html?id_issue=1.

9. В первом полугодии 2010 года население Сахалинской области сократилось почти на 2 тысячи человек // ИА SAKH.COM. 2 августа 2010 г. http://www.sakhalin.info/news/63479.

10. Иван Сас. Центральная Россия перетягивает население из отдаленных регионов // Независимая газета. 13 мая 2008. http://www.ng.ru/society/2008-05-13/7_migranty.html.

11. Там же.

12. Бызов Л. От кризиса ценностей к кризису институтов // Свободная мысль. 2008. № 4–5; Федотова В. Русская апатия как противостояние хаосу // Политический класс. 2005. № 1. С. 41. Бреднева В.С. Уровни правосознания и юридическая деятельность: монография Южно-Сахалинск: СахГУ, 2010.С. 94–108.

13. УВД Сахалинской области сообщает. Криминальная обстановка на Сахалине остается сложной // ИА SAKH.COM.- 30 января 2008.- http://www.sakhalin.info/uvd/47951.

14. Андриановская И.И. Преемственность в трудовом праве (ч. 1): монография. Южно-Сахалинск: СахГУ, 2007.108 с.; Андриановская И.И. Преемственность в трудовом праве (ч. 2): монография. Южно-Сахалинск: СахГУ, 2008. 140 с. («Всероссийский конкурс на лучшую научную книгу 2009 года в области юриспруденции (среди преподавателей высших учебных заведений и практических работников)». 2 место). Сазанова И.В. Злоупотребление субъективным гражданским правом: монография. Южно-Сахалинск: СахГУ, 2009 (Второй Дальневосточный региональный конкурс «Университетская книга – 2009». Номинация «Юридические науки»). Потапова Н.В. Вероисповедная политика Российской империи и религиозная жизнь Дальнего Востока: монография. Южно-Сахалинск: СахГУ, 2009 (Второй Дальневосточный региональный конкурс «Университетская книга – 2009». Номинация «История, философия, религия»).

15. Шадрина Т. Летать с Дальнего Востока в центр за полцены теперь можно до октября // Российская газета: центральный выпуск. 03 августа 2009 г. №4965 (141). http://www.rg.ru/2009/08/03/avialgoty.html.

16. Система льгот на авиаперевозки с Дальнего Востока может быть расширена // Российская газета: Дальний Восток. 06 декабря 2010. http://www.rg.ru/2010/12/06/lgoti-anons.html.

17. Д.А. Медведев: президент должен контролировать и отдаленные регионы России // РИА «Новости». 01 ноября 2010 года. http://www.rian.ru/politics/20101101/291557420.html

18. Система дальней связи. Россия может взять на вооружение разработанный Францией механизм взаимоотношений с отдаленными регионами // Российская газета: спецвыпуск «Франция». 05 июня 2009 г. №4926 (102). http://www.rg.ru/2009/06/05/franciya.html.

19. Там же.