Правовые проблемы реализации реформы по обращению с твердыми коммунальными отходами



Ни в законодательстве Российской Федерации (далее — РФ), ни в существующих теоретических исследованиях по правовому регулированию отходов, в том числе твердых коммунальных отходов (далее — ТКО), нет четкой концепции владения отходами, включая ТКО, поскольку, а также модели соотношения природоохранного и гражданского законодательства в правовом регулировании обращения с отходами.

В то же время количество и масштаб характеристик ТКО по сравнению с другими достигают такого уровня, что они переводят ТКО в другое качество [1, с. 69], что подразумевает приоритетность публично-правовых форм регулирования, не исключая частного права. Используя основы гражданского права и учитывая специфику объекта правового регулирования — ТКО, необходимо разработать оптимальную модель объединения частного права и публичного права в рамках экологического правового режима ТКО. В этом случае следует учитывать подход к соотношению отраслей природоохранного и гражданского законодательства, который сложился в науке об экологическом праве.

В соответствии со статьей 129 Гражданского кодекса Российской Федерации [2] (далее — ГК) земля и другие природные ресурсы могут быть отчуждены или переданы от одного лица другому иным способом в той степени, в которой их обращение разрешено законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, правовое регулирование обращения природных ресурсов осуществляется именно природоохранным законодательством.

Гражданский кодекс Российской Федерации, регулирующий общие положения о праве собственности и других имущественных правах на земельный участок, ссылается на специальное земельное законодательство по многим вопросам, а Земельный кодекс Российской Федерации [3] устанавливает приоритет специального регулирования.

Следует отметить, что, учитывая правовую природу действий преподавателя ТКО и правовую судьбу ТКО после помещения их в место для накопления ТКО, мы подошли ближе к рассмотрению вопроса о передаче права собственности на ТКО лицам, работающим в сфере обращения с отходами, а именно утилизации отходов путем их утилизации.

Раздел 4 Закона № 89-ФЗ с изменениями, внесенными до принятия Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ [4] (далее — Закон № 458FZ), содержал положение, согласно которому право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, обмена, дарения или иной сделки по утилизации отходов, т. е. регулируется так называемый производный метод приобретения права собственности на отходы. В настоящее время статья 4 Закона № 89-ФЗ не устанавливает специальных правил, ссылающихся на положения гражданского права.

В судебной практике вопрос о передаче права собственности на ТКО поднимался в связи с видом деятельности по управлению ТКО, таким как их размещение, в связи с проблемой наложения пошлин на оплату негативного воздействия на окружающую среду при размещении ТКО. Отсутствие единого подхода к решению вопроса о том, какая из сторон в правоотношениях по утилизации отходов выполняет функцию плательщика указанной пошлины, породила противоречивую практику административного и судебного толкования.

Неправильная позиция по сохранению права собственности на ТКО от их первоначального владельца, основателя ТКО, когда они передаются специализированной организации по соглашению ТКО, также очевидна при анализе характера отношений, возникающих из соглашения ТКО.

На практике лицо, с которым формируется ТКО, заключает специальное соглашение со специализированной организацией, занимающейся утилизацией отходов на объектах по утилизации отходов. Закон № 89-ФЗ до принятия Закона № 458-ФЗ не содержал каких-либо положений, регулирующих указанное соглашение, его правовую природу, предмет или существенные условия. Закон № 458-ФЗ закрепляет только один тип договора — соглашение об оказании услуг по обращению с ТКО, заключенное региональными операторами по обращению с ТКО с владельцами ТКО.

В целях систематизации, дальнейшей разработки и совершенствования законодательства об отходах представляется целесообразным определить юридическую природу заключенных соглашений о размещении ТКО.

Закон № 89-ФЗ определяет размещение отходов как их хранение и захоронение. Таким образом, в состав данного вида деятельности по обращению с отходами при его удалении входят две самостоятельные операции.

Похоже, что соглашение о размещении ТКО в целом заключить невозможно, так как размещение включает в себя две операции с различным содержанием. При заключении соглашения необходимо определить конкретную операцию по удалению отходов, которая должна быть предметом такого соглашения, или определить операции с указанием последовательности и сроков их осуществления. И в случае хранения отходов, и в случае их утилизации, необходимо определить два ключевых момента, общих для этих операций. Во-первых, следует отметить, что в обоих случаях выделяется однокоренное слово «держать», синонимами которого являются — сохранять, сохранять, скрывать, сохранять нетронутыми, сохранять невредимыми, не уничтожать [5]. Во-вторых, их предметом является ТКО как движимые вещи, которые также, согласно существующей гражданской классификации, являются вещами, определяемыми общими характеристиками.

Исходя из вышеизложенного, а также принимая во внимание тот факт, что в большинстве договоров определено, что их предметом являются услуги по удалению отходов (их хранение, захоронение), мы можем сделать предположение о сходстве рассматриваемых правовых отношений с правовыми отношения, возникающие из договора хранения с обезличиванием или нерегулярным хранением. В соответствии со статьей 890 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, прямо предусмотренных договором хранения, вещи, принятые на хранение одним депонентом, могут смешиваться с вещами того же вида и качества, что и другие вкладчики (хранение с деперсонализацией). Нерегулярное хранение подразумевает обязанность хранителя возвращать вкладчику не то, что было депонировано, а доставлять вещи того же вида и количества. В связи с этим ряд авторов считают, что при нерегулярном хранении хранитель имеет право собственности на вещи, определенные родовыми признаками, полученными по договору хранения, и после их передачи он имеет право обращаться с ними по своему усмотрению [5].

При утилизации отходов лицо, создавшее ТКО, т. е. первоначальный владелец ТКО как движимые вещи, определяемые общими характеристиками, заключает соглашение со специализированной организацией, в соответствии с которым ТКО передается специализированной организации для хранения или утилизации, то есть для размещения в специально оборудованном месте, которое должно максимально исключать вредное воздействие ТКО на окружающую среду и здоровье человека (в отличие от соглашения о хранении, которое сохраняет естественным образом сохранность самих вещей от внешнего вредного воздействия на них) и при котором такие ТКО неразличимы, смешивается с другими ТКО, уже размещенными на объекте утилизации отходов. Таким образом, можно сделать вывод, что при утилизации ТКО, а также при нерегулярном хранении право собственности на ТКО передается специализированной организации, занимающейся утилизацией отходов. Правовые отношения для размещения ТКО очень похожи на правовые отношения, возникающие при нерегулярном хранении, за исключением одного важного аспекта: при нерегулярном хранении хранитель обязан передать количество вещей одного вида и качества, предусмотренное договор, хотя характер правовых отношений для размещения ТКО не подразумевает возвращение ТКО, переданного в установку для захоронения отходов для хранения или захоронения лицу, в результате деятельности которого были получены ТКО.

Наиболее рациональным и эффективным является введение расширенного правового регулирования вопросов владения отходами, в том числе ТКО, на основе принципа объединения гражданского права с конкретными природоохранными положениями и ограничениями по регулированию обращения с отходами, в том числе ТКО. В то же время сочетание гражданских и экологических требований должно предусматривать транспортирование в Законе № 89-ФЗ норм Гражданского кодекса Российской Федерации с учетом специфики отношений в сфере обращения с отходами, в том числе ТКО.

Для установления единого подхода законодателя к регулированию права собственности на определенные объекты в рамках природоохранного законодательства необходимо внести поправку в статью 129 ГК, определяющую приоритетность регулирования обращения с отходами, в том числе ТКО, природоохранным законодательством.

Литература:

1. Колб А. А. Соотношение отраслей законодательства при правовом регулировании твердых коммунальных отходов как объекта гражданского права // Черные дыры в Российском законодательстве. 2018. № 5. С.69–73.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 30.01.2020).
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 30.01.2020).
4. Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 30.01.2020).
5. Блинковский К. А. Передача вещей, определенных родовыми признаками, и переход права собственности // Вещные права: постановка проблемы и ее решение: Сборник статей / Н. Н. Аверченко, В. А. Белов, К. А. Блинковский и др.; под ред. М. А. Рожковой. М.: Статут. 2011. [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 30.01.2020).