Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления в России: состояние и перспективы



В настоящей статье рассмотрены отдельные проблемы правового регулирования обращения с отходами производства и потребления, затронуты проблемы законодательного и доктринального определения понятия «отходы». В статье выделены проблемы реализации инструментов административно-правового механизма в рассматриваемой сфере отношений таких, как лицензирование, контроль, нормирование, а также гражданско-правовой аспект — вопросы перехода права собственности на отходы.

Ключевые слова: отходы, законодательство, проблемы, окружающая среда, негативное воздействие, загрязнение, безотходное производство, право собственности, лицензирование, нормирование, контроль.

Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 N 89-ФЗ с изменениями и дополнениями. Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья 2.

Также правовое регулирование обращения с отходами определяет Федеральный закон «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.12.2008 N 309-ФЗ 3.

Правовое регулирование в области обращения с отходами имеет целью предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду. Состояние окружающей среды на территории России определяется высокой техногенной нагрузкой, долговременным и непрерывным негативным воздействием на природные комплексы, в том числе в результате образования и накопления отходов производства и потребления. Сложившаяся ситуация является результатом деятельности многочисленных предприятий черной и цветной металлургии, горнодобывающей промышленности, машиностроения, химической промышленности, энергетического и транспортного комплекса и др.

Сегодня к понятию «отходы» обозначились подходы, сформированные на законодательном уровне в ходе правоприменения, выработанные доктриной экологического права. При этом, проблемы в области обращения с отходами производства и потребления можно считать комплексными, поэтому имеет значение не только экологическая наука, но и технические, экономические и т. д. Конституция РФ провозглашает приоритет международных принципов и норм над национальными нормами (ч. 4 ст. 15), в связи с чем необходимо обратиться и к нормам международного права.

Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 1989 г. использует определение отходов, как вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства 1.

Национальное право дает определение отходам производства и потребления, как вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом 2.

Нормативно-технические акты, не имеющие юридического содержания, но обладающие неоспоримой практической значимостью выделяют, помимо понятия «отходы» (остатки продуктов или дополнительный продукт, образующиеся в процессе или по завершении определенной деятельности и не используемые в непосредственной связи с этой деятельностью), «отходы производства» (остатки сырья, материалов, веществ, изделий, предметов, образовавшиеся в процессе производства продукции, выполнения работ (услуг) и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства) и «отходы потребления» (остатки веществ, материалов, предметов, изделий, товаров (продукции или изделий), частично или полностью утративших свои первоначальные потребительские свойства для использования по прямому или косвенному назначению в результате физического или морального износа в процессах общественного или личного потребления (жизнедеятельности), использования или эксплуатации) 6.

Как видим, различие проводится в зависимости от вида и целевого назначения использования отходов. Следует отметить, что, несмотря на значимость изучаемой проблемы (причем не только для Российского государства), в юридической литературе встречаются единичные исследования по данному направлению, в которых понятие «отходов» практически идентично вышеуказанным.

Таким образом, несмотря на кажущуюся разность, эти определения объединяет одно содержание, то есть отходы — это те вещества и материалы, которые не пригодны для дальнейшего использования по тому назначению, для которого они использовались первоначально.

Существует достаточно проблем применения норм законодательства об отходах: в области нормирования, предоставления отчетности (государственного учета), лицензирования, экологического контроля. В России деятельность в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется с помощью этих инструментов административно-правового механизма. Так, нормирование является эффективным средством ограничения негативного воздействия на окружающую среду. Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает специальные правила лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов применительно к территории ее осуществления 4. До 2008 года (до законодательного закрепления ряда понятий в обозначенной сфере отношений «сбор отходов» и др.) возникали спорные ситуации в правоприменительной практике в сфере лицензирования, в частности при проведении мероприятий по государственному экологическому надзору.

Нормирование образования и размещения отходов тесно увязано с платежами за их размещение. Однако в результате сложившейся в последнее время арбитражной практики, платят за отходы не предприятия, имеющие утверждённые ПНООЛР или обладающие правом собственности на отходы, а те, кто непосредственно размещает отходы, соответственно возникает вопрос о необходимости установления лимитов для организаций, в деятельности которых такие отходы образуются. В этих условиях целесообразно, как представляется, нормировать не производителей отходов, а объекты размещения отходов, которые будут выступать и плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду 11.

Отдельной проблемой, заслуживающей пристального внимания, является проблема взимания платежей за размещение отходов, и, соответственно вопрос перехода права собственности на отходы при их размещении. Так, до настоящего времени данный вопрос является открытым. Многочисленные научные дискуссии в рамках гражданско-правового аспекта оборота отходов производства и потребления позволяют говорить об актуальности рассматриваемой темы.

Статья 16 Закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года No7-ФЗ указывает на платное негативное воздействие на окружающую среду в результате осуществления деятельности в области обращения с отходами производства и потребления. В данном контексте необходимо отделять понятие размещения отходов как вида негативного воздействия на окружающую среду от понятия размещения отходов как вида деятельности. В первом случае размещение отходов является последствием хозяйственной деятельности, во втором — предметом этой деятельности 3. Соответственно, платным является размещение отходов как вида негативного воздействия, плательщиком за размещение отходов будет являться организация вследствие, а не в процессе хозяйственной деятельности которой данные отходы образуются. Именно такой организацией является образователь отходов, который может передать право собственности на отходы иному лицу, на которого и будет возлагаться далее обязанность по оплате за размещение отходов. Это дает право говорить о том, что существенным при определении плательщика за размещение отходов является определение собственника отходов. Но при этом следует учитывать, что передача отходов для последующего обращения с ними специализированным организациям при отсутствии сделки об отчуждении передаваемых отходов не может являться основанием для перемены лиц в обязательстве по оплате за размещение отходов. Плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за следующие его виды:

− выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;

− сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;

− хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов). Плата за негативное воздействие на окружающую среду подлежит зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации 3.

Анализ судебной практики в разрез вышесказанному позволяет сделать вывод, что законодательство в сфере охраны окружающей среды не содержит норм, обязывающих вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду в зависимости от того, является ли юридическое лицо собственником отходов. Эта обязанность возникает лишь в том случае, если в результате деятельности такого лица происходит воздействие на окружающую среду, подпадающее под перечисленные в Законе «Об охране окружающей среды» виды негативного воздействия 11.

В связи с чем, в юридической литературе высказывается мнение, что это может привести к значительному изменению государственного регулирования не только платежей за размещение отходов, но и всей системы обращения с отходами: нормирования, платы, государственного надзора и отчетности 7.

Еще одной не менее важной проблемой является реализация полномочий органов местного самоуправления, предоставленных им Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (речь идет об организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, что согласно ст. 7 Закона относится к вопросам местного значения). Закон «Об отходах производства и потребления» устанавливает, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями 2. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований должен определяться органами местного самоуправления и соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека. Следует отметить, что у органов местного самоуправления полномочий в области обращения с отходами недостаточно, с одной стороны. Тому подтверждение — исключение с 2008 года муниципального экологического контроля. Это значительно снижает эффективность реализации органами местного самоуправления полномочий в рассматриваемой сфере отношений. С другой стороны, у органов местного самоуправления недостаточно финансовых ресурсов к реализации полномочия по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Результатом вышеизложенного является привлечение к административной ответственности, как правило, глав муниципальных образований за непринятие администрацией муниципального образования полных мер по организации сбора и вывоза бытовых отходов 7.

Необходимо отметить, что объём лицензирования в сфере обращения с отходами неуклонно снижается. Так, если в 2008 г. практически все организации должны были получать соответствующие лицензии, то поправки в 2008 г. к закону № 89-ФЗ значительно сузили круг субъектов предпринимательской деятельности, которым необходимо лицензирование, за счёт определения понятий «сбор отходов», «транспортирование отходов», введения термина «накопление отходов». Также из сферы лицензирования было выведено обращение с отходами V класса опасности.

Принятый в 2011 г. закон № 99-ФЗ внёс существенные изменения в систему лицензирования деятельности с отходами I-IV классов опасности. В первую очередь был ещё более сужен перечень лицензируемых видов деятельности за счёт исключения из них транспортирования отходов.

В соответствии с одним из принципов лицензирования -принципом установления исчерпывающих лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности (п. 4 ст. 4 закона № 99-ФЗ) — также закреплён новый перечень лицензионных требований к деятельности, связанной с обращением с отходами 8.

Достаточно неожиданные изменения в системе лицензирования произошли с принятием Федерального закона от 25.06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Указанный закон отменил необходимость лицензирования ещё двух экологически значимых видов деятельности — сбора и использования отходов, оставив в перечне видов лицензируемой деятельности лишь их обезвреживание и размещение (хранение и захоронение) 5.

В настоящее время на законодательном уровне активно обсуждается вопрос о полной отмене лицензирования в сфере обращения с отходами и замене его обязательным членством соответствующих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в саморегулируемых организациях (СРО).

В настоящее время проблема платежей за размещение отходов приобрела особую актуальность. Несомненно, что в данной сфере назрели концептуальные перемены, которые необходимо реализовать путём внесения изменений в действующее законодательство. Ключевые вопросы, которые стоят сегодня перед законодателями, правоприменительными органами и природопользователями: кто всё-таки должен платить за размещение отходов и за какой период (применительно к хранению).

Ряд решений Высшего Арбитражного Суда РФ (ВАС РФ) по вопросам взимания платежей за размещение отходов производства и потребления могут привести к значительному изменению государственного регулирования не только платежей за размещение отходов, но и всей системы обращения с отходами: нормирования, платы, государственного надзора и отчётности. В настоящее время данная позиция находит отражение в решениях нижестоящих арбитражных судов 11.

В чём кроется причина таких ожиданий? Президиумом ВАС РФ был вынесен ряд прецедентных решений, касающихся взимания платы за размещение отходов (например, постановление ВАС РФ от 12.07.2011 № 1752/11). Правовая позиция ВАС РФ заключается в том, что вносить плату за размещение отходов должны не организации, в деятельности которых такие отходы образуются и которые получают лимиты на их размещение, и не организации, обладающие правом собственности на отходы, а организации, непосредственно занимающиеся размещением отходов производства и потребления.

В результате вынесения ВАС РФ ряда прецедентных решений нижестоящие арбитражные суды в соответствии с правовой позицией ВАС РФ начали отказывать Росприроднадзору во взыскании платы за размещение отходов с природопользователей, в деятельности которых такие отходы образуются и передаются для размещения третьим лицам. Это привело к таким правовым последствиям: предприятия, которые раньше платили за размещение отходов, начали взыскивать с федерального бюджета внесённые платежи три последних года. В свою очередь Росприроднадзор начал в судебном порядке взыскивать соответствующие платежи за три последних года с владельцев объектов размещения отходов. В результате «крайними» остаются именно владельцы объектов размещения отходов, поскольку они не закладывали соответствующие суммы ретроспективных платежей в свои бюджеты 11.

Ещё один важнейший аспект, который может в корне изменить ситуацию с платежами за размещение отходов, вопрос о необходимости регулярных платежей за хранимые отходы. В настоящее время природопользователи вносят плату только за первичное размещение отходов для хранения. В последующем за массы хранимых отходов плата за негативное воздействие не взимается. Росприроднадзор полагает, что плата за хранимые на объектах размещения отходы должна быть регулярной, а не разовой.

Действующее законодательство слабо стимулирует производителей отходов к их переработке или иному использованию. Даже применение коэффициента 0,3 к плате за негативное воздействие при размещении отходов на специализированных полигонах и промышленных площадках, оборудованных в соответствии с установленными требованиями и расположенных в пределах промышленной зоны источника негативного воздействия, на практике вызывает затруднения и нуждается в уточнении со стороны Правительства РФ 11.

Выводы. Подводя итоги исследования в этой области, можно судить о возможности решения проблемы отходов только путем комплексного применения технологических, экономических, идеологических и правовых средств регулирования. При этом необходим поиск новых и внедрение существующих технологий по уменьшению образования отходов (малоотходных и безотходных), а также технологий по их переработке в целях получения вторичных материальных и энергетических ресурсов, которые могут быть использованы в различных отраслях народного хозяйства.

Проблема загрязнения окружающей среды в результате деятельности, связанной с отходами, на наш взгляд, может быть решена не только правовыми нормами, но и путем взаимодействия государственной власти и бизнеса, а также в результате: устранения дублирования полномочий федеральных и региональных органов власти; стимулирования применения безотходных производств, создания в стране «целой отходоперерабатывающей индустрии» 12; ликвидации несанкционированных свалок отходов и увеличением количества мест размещения отходов (полигонов) в соответствии с нормами законодательства; грамотного распределения финансирования, включая и органы местного самоуправления, в чьей непосредственной близости находится решение указанных проблем; устранение неточностей и пробелов в законодательстве об отходах; развитие такого метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды, как платность негативного воздействия; усиления мер юридической ответственности. Как справедливо отмечено проф. С. А. Боголюбовым «эффективность правового регулирования общественных отношений зависит отнюдь не только от потенциала и качества правовых норм, но и от наличия или отсутствия политической воли, направленной на реализацию различного рода частных или публичных интересов».

Литература:

1. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22 марта 1989г. Россия ратифицировала Федеральным законом от 04.11.1993 No1118-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — No 18. — Ст. 2066.
2. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. No89-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1998. — No 26. — Ст.3009.
3. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с последующими изменениями и дополнениями в ред. от 12.03.2014) [Электронный ресурс] / Библ-ка СибГТУ. — Режим доступа: http://www.consultant.ru. (дата обращения: 09.08.2019).
4. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 N 99-ФЗ [Электронный ресурс] / Библ-ка СибГТУ. — Режим доступа: http://www.consultant.ru. (дата обращения: 09.08.2019).
5. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» № 93-ФЗ от 25.06.2012. [Электронный ресурс] / Библ-ка СибГТУ. — Режим доступа: http://www.consultant.ru. (дата обращения: 09.08.2019).
6. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения: Межгосударственный стандарт ГОСТ 30772–2001: Постановление Госстандарта РФ от 28 дек.2001г. No607-ст.
7. Еряшева И. В., Жочкина И. Н. Отдельные проблемы правового регулирования обращения с отходами производства и потребления по законодательству России [Электронный ресурс] // Огарев-online. — 2013. — № 8.
8. Кичигин Н. В., Пономарев М. В. Правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления. — Москва, 2010. — 192 с.
9. Кичигин Н. В. Новые подходы к построению системы государственного регулирования в области обращения с отходами // Законодательство и экономика. — 2013. — No 2. — С. 60–64.
10. Основные показатели охраны окружающей среды -2019 г. [Электронный ресурс] / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. — Режим доступа: http://www.gks.ru. (дата обращения: 09.08.2019).
11. Управление по промышленной и экологической безопасности [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://upeb-eco.ru (дата обращения: 09.08.2019).
12. Экологическое право: учебник для академического бакалавриата / С. А. Боголюбов [и др.]; под редакцией С. А. Боголюбова. — 6-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2018. — 281 с. — (Бакалавр и специалист). — ISBN 978–5–534–02319–0. — Текст: электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://biblio-online.ru/bcode/412452 (дата обращения: 09.08.2019).