Контроль в системе госзакупок



В статье поднимаются вопросы теории и практики государственного контроля за государственными закупками (далее госзакупки). Совершенствуется законодательство о закупках, ужесточается ответственность за его нарушение, обновляется механизм контроля за процедурами планирования, проведения закупок, в том числе путем включения в число субъектов контроля представителей общественности, а потери бюджетных средств в сфере закупок из года в год продолжают удивлять своими немыслимыми объемами.

В связи с этим, безусловно, сегодня актуальным является изучение и оценка правовых, организационных и методологических аспектов государственного контроля за закупками с целью его совершенствования, с целью повышения его результативности и эффективности.

Ключевые слова: контроль госзакупок, формы социального контроля госзакупок, социальная проверка, социальная экспертиза.

Ключевой новацией Закона о контрактной системе стало наделение населению правом контроля закупок. Казалось, что принятый спустя полгода после контрактной системы Закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах социального контроля в Русской Федерации» (далее — Закон № 212-ФЗ) расставит в данном вопросе все точки над «и». Но, предоставив право сообществу смотреть за работой страны в целях борьбы с коррупцией, закон не наделил это самое сообщество возможностями контрольных органов.

Так образовалась правовая коллизия. Так как, с одной стороны, субъекты публичного контроля вправе принять участие в нем, но с другой — в Законе о контрактной системе не предписано, как непосредственно органы Казенной власти и органы районного самоуправления должны обеспечить возможность его воплощения. При этом возможности общественных организаций (далее — ОО) далеко не такие же, как у контрольных органов. Потому на практике регулярно стали вставать правовые трудности при реализации публичного контроля.

Для начала рассмотрим, какие формы социального контроля существуют. Так, Законом № 212-ФЗ установлены последующие его виды:

‒ общественный мониторинг;

‒ общественная проверка;

‒ общественная экспертиза;

‒ социальные обсуждения;

‒ общественные (публичные) слушания;

‒ другие формы взаимодействия.

Сравним формы социального контроля в масштабах Закона № 212-ФЗ и Закона о контрактной системе.

Правомерность контроля социальными организациями

Публичный мониторинг

Публичный прогноз ведется прилюдно и открыто с применением информационно-телекоммуникационных систем, в т. ч. Интернета (ч. 3 ст. 19 Закона № 212-ФЗ). По его последствиям субъект контроля готовит итоговый документ, который направляется на обсуждение объекту контроля и находится в сети. [4]

Но как сказано в ст. 97 Закона о контрактной системе, прогноз закупок поддерживается исключительно федеральным органом исполнительной власти по регулировке контрактной системы, которым считается Минэкономразвития России.

По п. 3 ч. 3 ст. 102 Закона о контрактной системе, публичные соединения вправе воплощать в жизнь свободный прогноз закупок и оценку производительности закупок, в т. ч. оценку закупок и эффектов выполнения договоров в части их соотношения притязаниям Закона о контрактной системе. В зависимости от последствий социального прогноза закупок и оценки производительности закупок его инициатор вправе инициировать (ч. 7 ст. 19 Закона № 212-ФЗ) проведение публичного обсуждения, публичных (публичных) слушаний, публичной ревизии, социальной экспертизы.

Других деяний по эффектам проведения публичного прогноза Законом № 212-ФЗ не предусмотрено. [1]

А значит, в масштабах проведения публичного прогноза субъект контроля не вправе обращать клиенту запрос о предоставлении информации, сам же прогноз обязан проводиться необыкновенно методом исследования информации, размещенной в Интернете.

Публичный контроль в области закупок

Информаторы регулировки публичного контроля в русском законодательстве

Социальная проверка

Зачинщик публичной выяснения вправе запросить у проверяемого органа или же организации нужные для ее проведения документы и прочие материалы (ч. 6 ст. 20 Закона № 212-ФЗ). В такой системе не предусмотрены 2 основные компоненты — повинность довести до сведения управляющего проверяемой организации информацию о публичной проверке, о сроках, порядке ее проведения и определения итогов, и еще тогда, кто вправе легально проводить социальную ревизию. И в случае если 1-ая компонента содержится в формальном доведении объекту социального контроля распорядительных и других актов сравнительно всех поступков и регламентов субъекта контроля, тогда 2-ая дает возможность выявить правовую коллизию норм.

Как говорится в ч. 2 ст. 20 Закона № 212-ФЗ организаторами социальной ревизии может быть ограниченное число лиц. Могут выступать Уполномоченный по гражданским правам в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам малыша, Уполномоченный при Президенте РФ по охране прав коммерсантов, уполномоченные по правам человека, по правам малыша, по охране прав коммерсантов, по правам коренных малочисленных народов в субъектах РФ, Социальная палата РФ. [3]

Публичные палаты субъектов РФ, публичные палаты городских образований и другие субъекты публичного контроля имеют все шансы являться организаторами социальной выяснения лишь в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Значит, ОО, как другие субъекты публичного контроля, рассчитывающие на воплощение публичной ревизии, должны проводить ее исключительно в случаях, напрямик предусмотренных законодательством РФ. Сообща с тем Законом о контрактной системе не предвидено такой формы контроля, как социальная проверка.

Таким образом, ОО не вправе быть организатором социальной выяснения в масштабах контроля в контрактной системе в области закупок.

Социальная экспертиза

Проведение социальной экспертизы непременно в отношении актов, планов актов, решений, планов решений, документов и прочих материалов в случаях, установленных федеральными законами (ч. 2 ст. 22 Закона № 212-ФЗ).

Социальная экспертиза может проходить по инициативе объекта контроля. ОО имеют все шансы быть организаторами проведения социальной экспертизы лишь в случаях, напрямик предусмотренных законодательством.

По ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе экспертиза последствий, предусмотренных договором, может проводиться заказчиком собственными силами либо к ее проведению имеют все шансы привлекаться специалисты, экспертные организации на основании договоров, заключенных согласно с отмеченным законом.

Клиент должен привлекать специалистов, экспертные организации к проведению экспертизы поставленного продукта, выполненной работы или же оказанной услуги, в случае если закупка осуществляется у единственного поставщика, кроме случаев закупок у монополистов; услуг специалистов, экспертных организаций; если итогом договора считается проектная документация и (или) итоги инженерных исследований, прошедшие казенную либо негосударственную экспертизу. При этом согласно с п. 15 ст. 3 Закона о контрактной системе специалист, экспертная организация обязаны владеть специальными познаниями, навыком, квалификацией в сфере науки, техники, искусства либо ремесла. [7]

Удается, что ОО не вправе быть организатором социальной экспертизы в масштабах контроля в контрактной системе в области закупок, а клиент вправе для проведения экспертизы эффектов, предусмотренных договором, заинтересовать ОО.

Надзор над реализацией принципов контрактной системы закупок — неотъемлемая часть этой закупочной деятельности, гарантия ее прозрачности и легитимности. Однако в условиях часто меняющегося законодательства и значительного количества контролирующих инстанций навязчивый контроль в сфере закупок может стать проблемой для бюджетного учреждения.

Уровни контроля

Система надзора проведения госзакупок регламентирована главой 5 ФЗ № 44. Ее содержание позволяет выделить следующие уровни проведения контроля:

‒ мероприятия, реализуемые органами федеральной власти;

‒ контроль, проводимый уполномоченными региональными структурами;

‒ муниципальный контроль со стороны органов местного самоуправления;

‒ ведомственный контроль в сфере закупок, реализуемый госкорпорацией «Росатом», органами управления внебюджетными фондами и отчасти — муниципальными структурами в отношении подведомственных заказчиков;

‒ контроль заказчика над исполнением контракта подрядчиком/поставщиком и привлеченным им субподрядчиком/соисполнителем из числа субъектов мелкого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих учреждений;

‒ общественный контроль со стороны организаций и отдельных граждан с использованием данных публичных источников;

‒ ведение двух специализированных госреестров, содержащих сведения о заключенных контрактах, недобросовестных поставщиках-победителях конкурсных процедур, уклонившихся от заключения сделки либо отстраненных от исполнения контракта по вердикту суда. [5]

Субъекты контрольной деятельности

по ст.99 ФЗ № 44, надзор за соблюдением законодательства о закупочной деятельности проводится в отношении:

муниципальных и госзаказчиков;

контрактных служб;

контрактных управляющих;

комиссий по осуществлению госзакупок и их отдельных членов;

операторов электронных площадок.

Проверка закупок входит в компетенцию:

Федерального казначейства.

ФАС как антимонопольного органа.

Росфиннадзора как органа финансово-бюджетного контроля.

Счетной палаты РФ.

Контрольно-ревизионных учреждений, созданных субъектами РФ и муниципалитетами.

Органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения госзаказов.

Прокуратуры как органа общего надзора за законностью.

Несмотря на значительное количество контролирующих инстанций, все они реализуют разные цели. Их полномочия практически не пересекаются.

Коррупционная составляющая

Коррупция в сфере закупок — бич, в той или иной мере преследующий их участников во всех странах мира. Возможность получить многомиллионный контракт для субъекта хозяйствования является сверхважной целью.

Учитывая объемы теневой экономики, очевидна финансовая возможность бизнесменов рассчитываться за оказанную чиновниками «помощь» не учтенными на балансе средствами.

Спрос порождает предложение. По оценкам специалистов, уровень «откатов» в карманы чиновников достигает 15–20 % суммы госконтракта.

Внедрение электронной системы закупок породило множество махинаций:

направленных на ограничение конкуренции;

обеспечивающих возможность отдать госзаказ конкретному субъекту предпринимательства.

Наиболее распространенными среди них были:

оформление тендеров задним числом на уже предоставленные услуги или выполненные работы;

нарушение сроков публикации информации о заказе;

неполнота обнародованных сведений, их недостаточность для подготовки заявки;

ошибки в написании объекта закупки, выборе его групповой категории. [3]

Распространенным способом мошенничества была замена кириллических символов на визуально схожие латинские. Это приводило к усложнению поиска заказа в электронной системе.

Противодействие коррупции в сфере закупок со стороны уполномоченных органов, выявление фактов нарушений и привлечение виновных к ответственности возымело результат. Сегодня количество грубых и явных нарушений резко снизилось.

Неправомерное содействие избранным субъектам хозяйствования обрело более сложную и скрытую форму.

Наибольшее распространение получили:

необоснованно завышенные требования к исполнителю, выписанные под субъекта хозяйствования;

установление сжатых сроков на подготовку и подачу заявки.

Итак, заказчик обязан осуществлять контроль над привлечением субподряда поставщиком. В самом 44-ФЗ не прописано, каким образом заказчик должен контролировать привлечение субподрядчиков.

Однако, заказчик может в вопросе контроля над субподрядом ориентироваться на разъяснения Минэкономразвития РФ, которое утверждает, что достаточным подтверждением факта привлечения субподряда для заказчика будут любые документы, относящиеся к конкретному выполнению работ, то есть, договора, акты и платежные поручения.

Также, согласно ч. 15 ст. 95 Закона № 44-ФЗ заказчику вменяется в обязанность в одностороннем порядке разорвать контракт, если поставщик нарушил обязательное условие о привлечении в качестве субподрядчиков субъектов СМП и СОНО.

Литература:

1. Борьба с коррупцией на высоком уровне (принято лидерами «Группы восьми» в Санкт-Петербурге по итогам саммита 16 июля 2006 г.).
2. Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих.
3. Руководство ООН «Практические меры по борьбе с коррупцией».
4. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, содержащийся в приложении к резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.
5. Подосинников, Е. Ю. Совершенствование системы государственных закупок как направление антикоррупционной политики в России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.sciteclibrary.ru/texsts/rus/stat/st3006.pdf, свободный.— Загл. с экрана.
6. Горбунов-Посадов, М. М. Электронные государственные закупки в России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ict.edu.ru/ft/002159/journ1–2_page128_144.pdf, свободный.— Загл. с экрана.
7. Энциклопедический словарь экономики и права [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ruwiki/422920 свободный.— Загл. с экрана.