Рациональное использование бюджетных средств является важнейшим условием обеспечения жизнедеятельности государства, его дальнейшего экономического, инновационного, экологического развития и улучшения качества жизни населения. Государственные закупки выступают одной из основных статей государственных расходов. Построение эффективной системы регулирования закупок в Российской Федерации невозможно без определенного механизма воздействия на ее участников. В связи с этим особую актуальность имеют вопросы, связанные с контролем в сфере закупок и полномочиями органов надзора в данной сфере.
В процессе осуществления государственных и муниципальных закупок участвует колоссальное количество различных субъектов, как заказчиков разных уровней, так и участников закупок, которые в свою очередь представляют коммерческие и некоммерческие объединения и организации, субъекты малого и среднего предпринимательства, социально ориентированные некоммерческие организации, организации инвалидов.
Перед органами исполнительной власти всех уровней, осуществляющих деятельность в сфере закупок, поставлены определенные цели и задачи, направленные на совершенствование правового обеспечения их деятельности по осуществлению контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, повышения качества исполнения государственных контрактов, развития добросовестной конкуренции.
Контроль за исполнением законодательства в сфере размещения заказа осуществляется следующими органами:
− Федеральная антимонопольная служба;
− Счетная палата Российской Федерации как внешний орган бюджетно-финансового контроля;
− Центральный банк России, Федеральная таможенная служба и Федеральная налоговая служба, которые наделены полномочиями по осуществлению валютного контроля в силу Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» [2];
− Органы прокуратуры РФ. Прокурорский надзор осуществляется согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [1] и является наиболее всеобъемлющим по предмету, кругу вопросов, возможности привлечения к прокурорской проверке органов контроля и органов, наделенных контрольной функцией, а также по применению мер прокурорского реагирования на нарушение закона.
Таким образом, контрольно-надзорная деятельность, оценка законности в сфере размещения заказа охватывают стадию формирования бюджета, включающую составление проекта плана-графика, определение и обоснование цены контракта, составление проекта бюджетной сметы и т. д., утверждение бюджета (принятие федерального закона о федеральном бюджете — утверждение бюджетом расходов на данные цели) и т. д., исполнение утвержденного бюджета и утвержденных в соответствии с ним плана-графика, бюджетной сметы и иных документов, заключение и исполнение контракта в рамках государственного заказа.
Органы надзора в сфере размещения заказа наделены полномочиями по проверке планирования закупок.
Предметом проверки в данном случае выступает соблюдение правил нормирования в сфере закупок, а также определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта (далее — НМЦК), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара (работы, услуги), определение начальной суммы цен единиц товаров (работ, услуг) (п. п. 2 — 3 ч. 8, ч. 9 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) [3].
Необходимо отметить, что с 1 января 2016 г. вступили в силу положения ст. 19 Закона № 44-ФЗ, регулирующие процесс нормирования в сфере закупок, главной целью которого является предотвращение закупок заказчиками предметов роскоши и продукции с избыточными характеристиками как, например, дорогая кабинетная мебель, автомобили класса люкс и т. п.
Реализация механизма нормирования в сфере закупок заключается в применении заказчиками следующих правил: требований к товарам, работам, услугам (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг) и нормативных затрат на обеспечение функций соответствующих органов и подведомственных им казенных учреждений.
Требования к товарам (работам, услугам), предельные цены на них определяют какие товары, работы или услуги можно покупать и учитываются при описании объекта закупки и применяются при формировании плана-графика закупок и при определении начальной (максимальной) цены контракта в пределах лимитов бюджетных обязательств.
Нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков определяют сколько денег можно потратить на закупку товара, работы или услуги и используются для формирования бюджета (определения объемов бюджетных ассигнований). Нормативы цены учитываются при формировании плана-графика закупок в пределах лимитов бюджетных обязательств. Иными словами, заказчик не вправе закупить даже карандаш или шариковую ручку, если в отношении данного товара не установлены необходимые нормативы.
При реализации органами надзора полномочий по соблюдению правил нормирования в сфере закупок возникает ряд проблемных моментов.
Так, при буквальном прочтении части 7 ст. 22 Закона № 44-ФЗ можно сделать вывод, что нормативный метод может применяться исключительно в части установленных в рамках реализации ст. 19 Закона № 44-ФЗ требований к закупаемым товарам, работам, услугам, т. е. если в отношении закупаемой заказчиком продукции установлена предельная цена в ведомственном перечне. Соответственно, второй механизм нормирования в сфере закупок (нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков) в данном случае не применим.
Однако фактически заказчики используют нормативный метод при определении и обосновании НМЦК также в случаях, если закупаемая ими продукция не включена в ведомственный перечень, а, например, для нее определены нормативные затраты, в том числе нормативы цены. Такая практика особенно широко применялась заказчиками вплоть до конца 2019 г., когда существовала обязанность определять и обосновывать НМЦК при формировании плана-графика закупок, заполняя специальную форму обоснования закупок [4]. В целях минимизации трудозатрат сотрудники контрактных служб, контрактные управляющие, не проводя дополнительных исследований рынка, в качестве НМЦК устанавливали предельную цену, руководствуясь не только ведомственными перечнями, но и нормативами цены из нормативных затрат, что является нарушением действующих норм и приводит к административной ответственности в силу части 2 ст. 7.29.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Сегодня такая ситуация встречается реже, т. к. обязанность определять НМЦК у заказчика возникает непосредственно перед осуществлением закупки. Однако, учитывая возможность возникновения негативных последствий со стороны контрольных органов, целесообразно внести изменения в законодательство о контрактной системе в сфере закупок, однозначно установив право либо запрет заказчика руководствоваться не только предельными ценами, установленными в ведомственных перечнях, но и нормативами цены из нормативных затрат. Такие действия полностью исключат двоякое толкование рассматриваемых норм и правонарушения, допускаемые заказчиками при реализации данных положений.
Кроме того, органы надзора также наделены полномочиями по проведению проверки определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Предметом проверок со стороны органов надзора в этом случае выступают действия заказчика, связанные с определением поставщика (подрядчика исполнителя).
Модель выбора поставщика строится в соответствии с Законом № 44-ФЗ. На её основе заказчик может выбрать для себя наиболее оптимальный вариант, исходя из таких влияющих факторов как НМЦК и оценка предложений на рынке.
Существует два способа осуществления закупочных процедур: заказчик выбирает либо конкурентный способ по определению поставщика (подрядчика, исполнителя), либо выбирает проведение закупки у единственного поставщика. Все перечисленные способы, так или иначе, используются при осуществлении закупок строительных работ в соответствии с Законом № 44-ФЗ.
Что касается проведения закупки у единственного поставщика, то с 01.01.2020 года изменился порядок согласования с органом надзора заключение контрактов с единственным поставщиком. Теперь обращение о согласовании необходимо направить не позднее пяти рабочих дней со дня размещения протокола в ЕИС или его подписания, если его не нужно размещать в ЕИС. Раньше на обращение выделялось до 10 календарных дней.
В рамках рассмотрения вопроса о полномочиях органов надзора в сфере размещения заказов следует также отметить, что начиная с января 2020 года вступили в силу изменения, которые призваны поспособствовать снижению коррупции, позволяющей недобросовестным экономическим агентам совершать госзакупки с явными и систематическими нарушениями, а также усилить контроль за их проведением.
Так, с 01.01.2020 года запрещено участвовать в закупках без регистрации в ЕИС.
Изменения коснулись и порядка обмена данными между заказчиком и Федеральным казначейством: размещение информации о закупке товаров, работ или услуг у малого бизнеса, в том числе, данные о тендерах, в которых подразумевается участие исключительно субъектов малого предпринимательства.
Кроме того, участники должны указывать страну происхождения товара. С 01.01.2020 года данное условие обязательно для всех закупочных процедур. При этом, информация о стране происхождения товара теперь должна указываться всегда. Для заказчика это значит, что придется переделать всю документацию, проверить протоколы, извещение и проект контракта. Раньше сведения о стране происхождения не проверяли. Теперь эти данные будут сверять с контрактом. Федеральное казначейство в 3 рабочих дня будет решать: согласовать ваши сведения в реестр контрактов или нет. Теперь заказчики будут обязаны максимально подробно указывать сведения в контракте для проверок — у заказчиков появится больше полей для заполнения в реестре. Проверять будут непревышение объема финобеспечения заключенного контракта, соответствие кодов ОКПД2 и позиции КТРУ товару, страну происхождения товара по нацрежиму, ИНН участника закупки.
Органы надзора в сфере размещения заказа также имеют право проверять поставщиков по госконтрактам.
Из-за этого у заказчиков появится новая обязанность: они должны включать в проекты контрактов условие о том, что поставщики согласны на проверки органов надзора. Поставщики и их должностные лица обязаны предоставлять в органы финконтроля информацию, документы и материалы по запросу вовремя и в полном объеме. А также допускать ревизоров в свои помещения, офисы и территории, если это потребуется.
В правоприменительной практике по вопросу совершенствования деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти при осуществлении надзора в сфере закупок, в частности Федеральной антимонопольной службы России, существует множество проблем, требующих их рассмотрения и разрешения на законодательном уровне. Необходима унификация практик между территориальными Управлениями ФАС России в регионах и центральном аппарате ФАС России во избежание принятия территориальными подразделениями решений, не соответствующих общей политике антимонопольного органа на федеральном уровне.
В список актуальных проблем применения законодательства ФАС России при осуществлении контроля в сфере закупок также является возможность одностороннего отказа от исполнения контракта со стороны заказчика по отношению к предпринимателю, исполняющему государственный контракт. Это создает возможность для одностороннего отказа заказчика от сотрудничества с предпринимателем.
Сговор на торгах может проявляться в случаях, когда электронный аукцион проводится в рабочий день, следующий за датой окончания срока рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе, что, в свою очередь, создает возможность сговора между участниками закупки.
Приоритетными направлениями совершенствования применения законодательства ФАС России при осуществлении контроля в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в частности, по части совершенствования правоприменительного опыта и практики в условиях современной экономики Российской Федерации является направление работы, непосредственно связанные с совершенствованием правоприменительной деятельности ФАС России согласно закону № 44-ФЗ, решением возникающих практических проблем, развитием добросовестной конкуренции среди участников закупочной деятельности, расширение правовых возможностей и круга полномочий уполномоченных федеральных органов по контролю в сфере закупок, а также повышение качества исполнения контрактов непосредственно заключаемых согласно положениям о контрактной системе РФ настоящего Федерального закона.
Таким образом, проведенный в настоящей статье детальный анализ основных полномочий органов надзора в сфере размещения заказа позволяет сделать вывод, контроль и надзор являются смыслообразующими элементами контрактной системы, тем самым заслуживают должного внимания ввиду их значимости и применения как средства осуществления закупок. Качество осуществления контроля и надзора является существенным условием повышения результативности закупок. От эффективной системы контроля в сфере закупок полностью зависит государственное и муниципальное управление.
Система контроля уже на ранних стадиях должна пресекать факты нарушений и недостатков, включая неэффективное использование бюджетных средств. От этого будет зависеть своевременное принятие корректирующих мер, привлечение виновных к ответственности. В целях реализации данной цели органы надзора наделены полномочиями по проведению проверок в отношении планирования закупок и проведения определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Литература:
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 30.12.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.
- Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ (ред. от 22.12.2020) «О валютном регулировании и валютном контроле» // Собрание законодательства РФ, 15.12.2003, № 50, ст. 4859.
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, № 14, ст. 1652.
- Постановление Правительства РФ от 05.06.2015 № 555 (ред. от 16.08.2018) «Об установлении порядка обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и форм такого обоснования» // Собрание законодательства РФ, 15.06.2015, № 24, ст. 3476 (Документ утратил силу с 1 января 2020 года в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279).
