Участие прокурора в гражданском судопроизводстве



Актуальность темы данной статьи определена тем, что правовая база участия прокурора в гражданском судопроизводстве недостаточно регламентирована.

В настоящее время, пункт 4.7 Концепции единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [4] и ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) [2] подразумевают две формы участия прокурора в гражданском процессе.

Первая форма участия прокурора в гражданском процессе — это обращение в суд с заявлением о возбуждении производства по гражданскому делу в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц [11, с.78]. Так, в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ сказано, что «прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» [2]. При этом отметим, что ограничений для неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований ни ГПК РФ, ни Федеральным законам «О прокуратуре Российской Федерации» не предусмотрено [9, с.98]. Так, прокурор Центрального района г. Сочи в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к ООО «УК «Сочи» о признании незаконным бездействия и обязании предоставить информацию в службу занятости. Мотивированны исковые требования тем, что прокуратурой Центрального района г. Сочи проведена проверка соблюдения требований законодательства о занятости населения, в ходе которой в деятельности ООО «УК «Сочи» выявлены нарушения в указанной сфере. Вместе с тем, в ходе проведенной прокуратурой района проверки установлено, что согласно информации ГКУ КК «Центр занятости населения города Сочи» работодатель — ООО «УК «Сочи» сведения о наличии вакантных рабочих мест (должностей) за период с 01.09.2015 по 31.01.2016 в ГКУ КК «Центр занятости населения города Сочи» не предоставлял. Бездействие ООО «УК «Сочи» влечет нарушение прав безработных трудоспособных граждан, число которых постоянно меняется и создает препятствие по осуществлению безработными гражданами права на свободный выбор места работы путем бесплатного посредничества органов службы занятости населения. Суд обоснованно принял иск прокурора в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и признал бездействие ООО «УК «Сочи» по не предоставлению в ГКУ КК «Центр занятости населения г. Сочи» сведений о наличии вакантных рабочих мест (должностей), незаконным [7].

Часть 1 ст. 45 ГПК РФ устанавливает ограничения для прокурора при подаче иска в целях защиты прав и свобод граждан. Подобная ей норма, устанавливающая ограничения для граждан, имеется и в п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Суды принимают иски прокурора в целях защиты прав и свобод граждан при обстоятельствах, указанных в нормах данных законов. Так, Буденновский межрайонный прокурор обратился в суд с исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к товариществу собственников жилья «Ромашка» об устранении нарушений действующего законодательства о порядке раскрытия информации товариществом собственников жилья [6]. В обосновании своих требований прокурор указывает, что проведена проверка соблюдения требований законодательства в части раскрытия информации управляющими организациями, товариществами собственников жилья, осуществляющими деятельность на территории г. Буденновска Ставропольского края. В ходе проверки установлено, что в нарушение п. п. 3, 5, б Стандарта ТСЖ «Ромашка» на официальном сайте в сети Интернет www.reformagkh.ru. общую информацию о товариществе, в т. ч. об основных показателях финансово-хозяйственной деятельности, а также сведения о расходах, понесенных в связи с оказанием услуг по управлению многоквартирными домами, сметы доходов и расходов товарищества, отчет о выполнении смет доходов и расходов товарищества за 2015 год течение 7 дней после 31.03.2016 г. не опубликовало [6]. Иск прокурора был принят судом, так как в результате неисполнения ответчиком требований Стандарта нарушены нрава граждан-потребителей жилищно-коммунальных услуг на получение достоверной информации, что является нарушением прав и свобод значительного числа граждан либо и нарушение приобрело особое общественное значение (согласно п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [3]). Исковые требования Буденновского межрайонного прокурора об устранении нарушений действующего законодательства о порядке раскрытия информации товариществом собственников жилья были удовлетворены.

Представляется, что обозначенное в законе право предъявлять и поддерживать в суде иск в интересах пострадавших при указанных выше обстоятельствах — это не только право, но и обязанность прокурора. К сожалению, такой вывод нельзя сделать из содержания ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, устанавливающей, что прокурор вправе обратиться в суд с таким заявлением. Следовательно, необходимо уточнить содержание ч. 1 ст. 45 ГПК РФ ГПК РФ и установить, что прокурор именно обязан обратиться в суд с таким заявлением, что будет способствовать повышению эффективности деятельности прокурора по защите прав и свобод человека и гражданина в гражданском судопроизводстве.

В целях повышения эффективности деятельности прокурора по защите прав граждан в гражданском судопроизводстве необходима, как видится, и корректировка других положений п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, а также приведение их в соответствие друг другу, устранение имеющихся в них противоречий, нечеткостей и неясностей.

Определим, в чем заключаются эти противоречия. Как уже было сказано выше, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» говорится, что прокурор предъявляет и поддерживает в суде или в арбитражном суде иск в интересах пострадавших, а в ст. 45 ГПК РФ, что прокурор вправе обратиться в суд с таким заявлением. В п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» подчеркивается, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое систем общественное значение. Ст. 45 ГПК РФ так же гласит, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. О нарушении прав и свобод значительного числа граждан, о приобретении нарушением особого общественного значения в ней даже не упоминается. Вместо «иных причин», названных в ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в ст. 45 ГПК РФ значатся «другие уважительные причины». Наличие в законе неопределенной формулировки «иные причины, другие уважительные причины» говорит о том, что круг причин, в силу которых прокурор может обратиться в суд за защитой прав граждан, законодателем не определен конкретно. Что на практике может привести к тому, что суды либо неправомерно отказывают в принятии заявления, поданного прокурором, либо принимают такое заявление к производству ошибочно без всяких оснований. Поэтому, представляется, что закон должен содержать конкретный перечень «иных причин, других уважительных причин».

Так, например, межрайонный прокурор обратился в суд с иском в интересах несовершеннолетнего Шульги А. Н., к Шульге Н. В. об установлении отцовства и взыскании алиментов. Иск мотивирован тем, что ответчик является отцом ребенка, что подтверждается проведенной экспертизой по гражданскому делу, но добровольно установить свое отцовство в органах ЗАГС отказывается. Ребенок не получает содержания от отца. Суд не принял иск прокурора. В частной жалобе межрайонный прокурор просит отменить определение суда, ссылаясь на то, что суд неправильно применил нормы процессуального права. Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы частной жалобы, нашла определение судьи подлежащим отмене. Суд первой инстанции, отказывая в принятии заявления, указал, что имеется вступившее в силу решение суда по тому же спору, между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, и прокурор не наделен правом обращаться в суд с таким иском. Выводы суда основаны на неправильном толковании норм процессуального права, и не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Действительно, положения ст. 49 СК РФ, определяют круг лиц, имеющих право на подачу иска об установлении отцовства. В тоже время, в силу ст. 45 ГПК РФ, прокурор вправе обращаться в суд с иском по отношениям, связанным с защитой семьи, материнства, детства, в защиту прав и свобод лиц, которые по своему возрасту не могут самостоятельно защищать свои права и законные интересы. Таким образом, процессуальный закон наделяет прокурора правом в интересах несовершеннолетнего ребенка обращаться в суд с иском об установлении отцовства и иск прокурора должен был быть принят судом [8].

Вторая форма участия прокурора в гражданском процессе — это вступление в процесс, начатый по инициативе других лиц, для вынесения правового заключения по рассматриваемому судом делу [11, с.109]. Следует отметить несовершенство содержания ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, в которой установлено, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела, т. е. его обязанность по участию в таких делах сведена к праву, а не обязанности участия в эти делах. Представляется, что эта неясность и нечеткость содержания ч. 3 ст. 45 ГПК РФ должна быть устранена.

Нуждаются в корректировке и уточнении и иные нормы закона, предусматривающие вторую форму участия прокурора в гражданском процессе. Так, в ст. 260.1 ГПК РФ, определяющей порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, установлено, что заявление рассматривается судом, в том числе, и с участием прокурора. Неявка в суд указанных в статье лиц, в том числе и прокурора, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела. В ч. 3 ст. 278 ГПК РФ констатируется, что дела о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим рассматриваются с участием прокурора, а в ст. 273 ГПК РФ — что дело об усыновлении рассматривается в закрытом судебном заседании с обязательным участием прокурора. О том, что дела об установлении детей рассматриваются судом с обязательным участием прокурора, подчеркивается и в ст. 125 СК РФ [1]. Как должен действовать суд при неявке прокурора, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного заседания, в перечисленных статьях ГПК РФ и СК РФ не говорится [12, с.100]. Представляется, что в тех случаях, когда законодатель предусматривает обязательное участие прокурора в рассмотрении и разрешении судом гражданского дела, такие дела в отсутствие прокурора при любых обстоятельствах рассматриваться не должны, что должно быть указано в законе.

Некоторыми учеными, например, В. З. Гущиным [9, с.109] и О. А. Гуреевой [10, с.18],, как видится, справедливо выделяются третья и четвертые формы участия прокурора в гражданском процессе — принесение по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским процессуальным законодательством, апелляционных, кассационных и надзорных представлений, а также представлений о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений и определений судов. В ст. 45 ГПК РФ, определяющей участие в деле прокурора, об этих формах не упоминается, но о них сказано в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в ряде других статей ГПК РФ. Так, п. 3 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации принимают участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В ч. 2 ст. 320 ГПК РФ сказано, что на решение мирового судьи прокурор, участвующий в деле, может принести апелляционное представление, а в ст. 336 ГПК РФ — что на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции, за исключением решений мировых судей, прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление. В ч. 3 ст. 376 ГПК РФ подчеркивается, что «право на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют должностные лица органов прокуратуры, указанные в ст. 377 настоящего Кодекса». В ст. 394 ГПК РФ отмечается, что представления о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решения, определения суда, постановления президиума суда надзорной инстанции подаются, в том числе, и прокурором, участвующим в деле.

Рассматривая данную форму участия прокурора в гражданском процессе, так же необходимо сказать об имеющихся противоречиях и недостаточной ясности содержания норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и норм ГПК РФ, определяющих эту данную форму участия прокурора в гражданском процессе. Согласно п. 1 ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, определение или постановление суда. Помощник прокурора, прокурор управления, прокурор отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они участвовали. В ст. ст. 320, 336 и 376 ГПК РФ говорится, что приносить протесты на решения судов могут только прокуроры, участвующие в деле. В постановлении Пленума Верховного суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» обращено внимание судов на то, что прокурор вправе принести представление в суд второй и надзорной инстанции на судебное постановление лишь в случае, если он участвовал в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, статья 336, ч. 1 ст. 371, ч. 3 ст. 376 ГПК РФ) [5]. Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, с точки зрения положений ст. ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, явился он в заседание суда первой инстанции или нет. Исходя из содержания ст. 2 ГПК РФ, определяющей задачи гражданского судопроизводства, цель участия прокурора в процессе должна заключаться в том, чтобы способствовать правильному и своевременному рассмотрению и разрешению гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений, способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду. Представляется необходимым устранить имеющиеся недостатки и противоречия и законодательно закрепить возможность прокурора в пределах своей компетенции приносить в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, определение или постановление суда.

Таким образом, при рассмотрении участия прокурора в гражданском процессе, были выявлены нечеткость формулировок и противоречия ряда норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ГПК РФ и предложено внести в них соответствующие поправки с целью совершенствования законодательных норм о формах участия прокурора в гражданском процессе. А именно, необходимо дополнить ч. 4 ст. 45 ГПК РФ, в которой дополнительно обозначить еще две формы участия прокурора в гражданском процессе: «Прокурор приносит по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским процессуальным законодательством, апелляционные, кассационные и надзорные представления, а также представления о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решений и определений судов». А так же следует устранить другие имеющиеся недостатки и противоречия в гражданском законодательстве, определяющем участие прокурора в гражданском процессе.

Литература:

1. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 1. — Ст. 16.
2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 46. — Ст. 4532.
3. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 28.11.2015) // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 47. — Ст. 4472.
4. Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (одобрена решением Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ГД ФС РФ от 08.12.2014 № 124(1)). URL: http://base.consultant.ru (дата обращения 12.10. 2015).
5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (в ред. от 10.02.2009)// Российская газета. — 2003. — 25 января.
6. Решение Буденновского городского суда Ставропольского края по делу 2–1209/2016 ~ M-1059/201 // http://budenovsky.stv.sudrf.ru.
7. Решение Центрального районного суда г. Сочи по делу 2–2790/2016 ~ М-2479/2016 // http://sochi-centralny.krd.sudrf.ru.
8. Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики по делу № 33- 999 от 23.03.2011 г. — http://vs.udm.sudrf.ru.
9. Гущин, В. З. Формы участия прокурора в гражданском процессе / В. З. Гущин // Современное право. — 2010. — № 12. — С. 109.
10. Гуреева, О. А. Организационные аспекты обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве: автореф. дисс. канд. юрид. наук/ О. А. Гуреева. — М., 2012. — 30 с.
11. Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / Под ред. Ю. Е. Винокурова. — М.: Экзамен, 2012. — 544 с.
12. Эриашвили, М. И. Участие прокурора в гражданском процессе: монография / М. И. Эриашвили; под ред. Н. М. Коршунова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юнити-Дана: Закон и право, 2012. — 95 с.