В данной работе исследуется процессуальное положение прокурора в гражданском судопроизводстве. Выделяются соответствующие особенности в сравнении со статусом процессуального истца и других лиц.
Также исследуются привилегии прокурора в гражданском процессе пред другими лицами, участвующими в деле.
Рассматривается формы участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами, а также круг дел, в которых участие прокурора носит обязательный характер в соответствии с ведомственными правовыми актами.
В статье приводятся статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации по рассмотренным прокурорами обращений граждан по гражданским делам; статистические данные Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации о подачи исковых заявлений прокурорами.
Ключевые слова: гражданское судопроизводство, процессуальное положение прокурора, процессуальный истец, прокурор, привилегии, гражданское процессуальное право.
Российская Федерация в статье 2 Конституции РФ 1993 года [1] провозгласила приоритет прав и свобод человека и гражданина в системе общедемократических ценностей, которые определяют смысл, содержание и применение права в деятельности законодательной и исполнительной власти. В связи с чем, государство подтверждает необходимость сформировать действительно функционирующий правовой механизм по признанию, соблюдению и защите прав, свобод и законных интересов граждан, а также создания необходимых правовых и организационных условий для их осуществления.
Ежегодно в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина выявляется большое количество нарушений. Так, в 2013 количество выявленных нарушений в рассматриваемой сфере составило 3016244; в 2014 г. количество нарушений составило 3070711; в 2015 г. количество выявленных нарушений составило 3199913. Как видно из статистических данных, ситуация в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, продолжает оставаться крайне напряженной.
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» возложил на прокуроров обязанность по участию в рассмотрении дел судами (ст. 1). Защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства представлена как одна из основных целей деятельности органов прокуратуры (п. 2 ст. 1). Также в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством (ст. 45 ГПК РФ) у прокурора имеется возможность обращения в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан и вступления в процесс для дачи заключения по определенным в ГПК РФ и в других федеральных законах делам. Реализуя свои полномочия, в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан, прокуроры, как указано выше, обращаются в суды. Именно решение суда является гарантией применения мер, которые направленны на восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан. Подтверждая данный вывод и основываясь на статистических данных, можно говорить о том, что наиболее действенным средством защиты прав и свобод человека и гражданина было и остается исковое заявление прокурора. Так, в 2013 г. прокурорами в защиту прав и свобод человека и гражданина предъявлено в суды 714347 исков (заявлений), из них удовлетворено и прекращено дел ввиду добровольного исполнения требований прокурора 651149 исков (91.1 %). В 2014 г. из предъявленных прокурором в суд 656571 иска, удовлетворено или прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора 92.6 %. В 2015 г. результативность обращений в суды прокуроров с исками в защиту прав, свобод и законных интересов граждан составила 93 % от общего числа рассмотренных исков.
Деятельность прокурора в суде направлена на принятие судом законного, обоснованного и справедливого решения, соблюдения прав и свобод участников судопроизводства. Эта конечная цель должна обуславливать и процессуальный статус прокурора, объем и характер его процессуальных прав и обязанностей, и порядок их реализации.
Стоит обратить внимание на отдельные нормы Гражданского процессуального кодекса РФ (далее ГПК РФ) и иных нормативных правовых актов, которые регулируют статус и участие прокурора в суде, которые далеки от идеала.
Изменившееся представление о роли государства в современном обществе вызвало необходимость нового поиска оптимального соотношения частного и публичного в правовом регулировании общественных отношений. Данное обстоятельство породило еще одну закономерную тенденцию — сокращение государственного вмешательства в серу частноправовых отношений. Появились предложения существенно ограничить влияние государства в лице уполномоченных органов и их должностных лиц на отношения, участниками которых являются равноправные, независимые субъекты, в том числе на процессуальные отношения сторон судебного разбирательства. Организация гражданского судопроизводства на принципах диспозитивности, состязательности и процессуального равноправия сторон, в частности, потребовала пересмотра положения прокурора.
Согласно ст. 34 ГПК РФ к лицам, участвующим в деле относят прокурора. Мы полагаем его необходимо выделить как специального субъекта, а не как процессуального истца, так как у него можно выделить определенный интерес, «привилегии» и формы участия. Раскроем эти положения.
Признание прокурора истцом в процессуальном смысле противоречит сущности его участия в гражданском судопроизводстве и смыслу действующего гражданского процессуального законодательства.
Во-первых, прокурор не обладает необходимыми для признания его истцом в процессуальном смысле процессуальными признаками. Безусловно, прокурор, как лицо, участвующее в деле, имеет процессуальный интерес в исходе гражданского дела. Вместе с тем его интерес иного рода, чем процессуальный интерес истца. В частности, процессуальный интерес прокурора имеет своим основанием укрепление законности и правопорядка, которые воплощаются в жизнь посредством защиты частных и публичных интересов. Процессуальный интерес истца имеет материально-правовые основания, так как его фундаментом является материально-правовое отношение, существующее между истцом и ответчиком.
Во-вторых, процессуальный интерес прокурора никак не связан с его личностью, подтверждением чему могут служить закрепленные в ст. 18 ГПК РФ нормы об отводе прокурора. Процессуальный интерес истца неразрывно связан с его личностью, поскольку истец заинтересован в принятии судом решения, выгодного для него. Даже в тех случаях, когда правоотношение допускает правопреемство и имеет место прекращение существования первоначального истца, связь материально-правовой и процессуально-правовой заинтересованности с личностью такого истца не исчезает, а проявляется, хотя и опосредованно, в правопреемниках последнего.
В-третьих, прокурор не обладает таким процессуальным признаком истца, как несение судебных расходов. Так, в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 333.36 части 2 Налогового кодекса РФ [3], от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, освобождаются прокуроры — по заявлениям в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
В соответствии с ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Указание в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ на некоторое сходство процессуального положения прокурора с положением истца в процессе не дает веских оснований для признания прокурора истцом в процессуальном смысле. Данное положение лишь указывает на то, что прокурор занимает активное место в гражданском процессе, но не место активной стороны. Такое положение можно объяснить тем, что законодатель стремился избежать нормативных повторов в процессуальном законе, которые возникли бы в случае закрепления в ст. 45 ГПК РФ прав и обязанностей, предусмотренных ст. 35, 38, 39 ГПК РФ. Поэтому законодатель сформулировал положение о процессуальных правах и обязанностях прокурора путем выделения из общего особенного.
В-четвертых, процессуальная сторона истца свидетельствует о том, что истец всегда является участником процесса, даже в тех случаях, когда его интересы в суде представляет другое уполномоченное на то лицо (представитель, государственный орган и другие). Без истца не будет судебного процесса, поскольку некому будет его возбуждать, так как и не будет лица, в интересах которого может быть инициировано разбирательство по гражданскому делу. Прокурор не может быть процессуальным истцом в силу того, что он не заменяет истца, а лишь обращается в защиту его прав, свобод и законных интересов. Прокурор не связан доводами истца и может отказаться от ранее поданного заявления в его защиту.
В-пятых, процессуальная сторона истца свидетельствует о том, что все процессуальные действия активной стороны совершаются от ее имени и в ее интересах. Отождествляя прокурора с истцом в процессуальном смысле, некоторые исследователи ошибочно полагают, что должностное лицо органов прокуратуры выступает в процессе от своего имени. На самом деле прокурор, как представитель государства, выступает в гражданском судопроизводстве не от своего имени, а от имени Российской Федерации. Данное утверждение имеет нормативную основу. Смысл ст. 1 Закона «О прокуратуре» заключается в том, что все выполняемые прокуратурой функции осуществляются от имени Российской Федерации.
В-шестых, прокурор не является процессуальным истцом в силу того, что к истцу, как участнику процесса, может быть предъявлен встречный иск, а к прокурору — нет. Данное положение не нашло прямого отражения в нормах ГПК РФ, оно вытекает из смысла гражданского процессуального законодательства и статуса прокурора как представителя государства, а не стороны по делу. Вместе с тем в приказе Генерального прокурора РФ и информационном письме Генеральной прокуратуры на данную особенность обращается внимание.
В-седьмых, в соответствии с ч.1 ст.35 ГПК РФ в процессуальном смысле лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами. За неисполнение данного нормативного положения истцом в процессуальном смысле суд может применить к нему установленные ГПК РФ санкции. В случае недобросовестного пользования прокурором принадлежащими ему процессуальными правами суд не может применить к нему санкции, предусмотренные ГПК РФ.
В-восьмых, процессуальные права прокурора, как должностного лица, одновременно являются и его обязанностями, что не дает оснований рассматривать его в качестве истца в процессуальном смысле.
В-девятых, представляется нецелесообразной попытка обосновать природу участия прокурора, в гражданском судопроизводстве исходя из форм участия, поскольку вопрос о формах участия прокурора в гражданском процессе является дискуссионным.
Таким образом, приведенные аргументы свидетельствуют о самостоятельном процессуальном положении прокурора в гражданском судопроизводстве и принципиальном отличии процессуального положения прокурора от процессуального истца. Представляется неоправданным использование для характеристики процессуального положения прокурора в гражданском судопроизводстве выражения «истец в процессуальном смысле». Считаем разумным для обозначения процессуального статуса прокурора в гражданском судопроизводстве использование термина «прокурор», так как им можно обозначат не только должностное лицо органов прокуратуры, но и собственно процессуальное положение данного субъекта в различных видах судопроизводства. При этом для однозначного понимания гражданско-процессуального положения прокурора необходимо введение в научный оборот понятия прокурора как субъекта гражданских процессуальных правоотношений, под которым следует понимать лицо, участвующее в деле, выступающее в суде от имени Российской Федерации в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, государственных и муниципальных интересов в прямо предусмотренных законом случаях.
Прокурор, в отличие от других участников процесса, в соответствии с Указание Генеральной прокуратуры РФ от 14 мая 2009 г. N 160/8 «Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» может вступить в гражданский процесс в двух формах: обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан; вступить в процесс для дачи заключения по делу.
В соответствии с ч.1 ст.45 ГПК РФ обращение прокурора в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан возможно только тогда, когда гражданин в силу недееспособности, возраста, здоровья и иных уважительных причин самостоятельно не способен это сделать. Тем не менее, положение данной статьи не содержит разъяснения того, что считать уважительной причиной, не содержит критериев оценки здоровья гражданина. Такие пробелы в законодательстве позволяют трактовать такие оценочные понятия в широком смысле и применять соответственно к широкому кругу лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых вправе обратиться прокурор. В связи с чем предлагаем или дополнить ч.1 ст.45 ГПК РФ разъяснением уважительных причин или исключить данное понятие.
Очерчивая круг дел, при которых участие прокурора в гражданском процессе обязательно, необходимо также руководствоваться Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» [5]. Однако данный акт требует редактирования. С ведением в действие Кодекса административного судопроизводства многие категории дел, регулирующие публичные правоотношения, теперь рассматриваются по правилам административного процесса.
Необходимо обратить внимание на «привилегии» прокурора в гражданском процессе. А именно: право обратиться в суд в интересах лица, независимо от его просьбы (например, п. 1 ст. 56 СК РФ); прокурор не уплачивает судебных расходов; ему не может быть предъявлен встречный иск; право отказаться от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, при этом отказ не понесет никаких правовых последствий.
Рассматривая интерес прокурора при рассмотрении гражданского дела, то следует указать, что «интерес прокурора — государственный, а не частный как у других участников процесса. Государственная заинтересованность является исключительно служебной, прокурору необходим определенный правовой результат» [6].
Согласно ч. 4 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (Закон «О прокуратуре»), «…в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших». Однако сопоставим положения ч.4 ст.27 Закона «О прокуратуре» и ч.1 ст.45 ГПК РФ можно найти противоречия. Так, Закон «О прокуратуре» устанавливает по вышеназванным обстоятельствам обязательное участие прокурора, когда как ГПК РФ прямо указывает на право прокурора для обращения в суд. В связи с чем необходимо внести поправки в Закон «О прокуратуре», чтобы не создавать практику разного толкования одной и той же нормы и наделить прокурора правом выбора.
Руководствуясь всем вышесказанным, можно сделать следующие выводы.
Прокурор, является непросто лицом, участвующим в деле, существуют особенности его участия, что позволяет выделить его в качестве специального субъекта. При этом необходимо внести некоторые коррективы не только в федеральное законодательство, но и в ведомственные правовые акты.
Литература:
- «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993)// «Собрании законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 N 138-ФЗ// «Собрание законодательства РФ», 18.11.2002, N 46, ст. 4532.
- «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 N 117-ФЗ// «Собрание законодательства РФ», 07.08.2000, N 32, ст. 3340.
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 07.03.2017) «О прокуратуре Российской Федерации»// «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995, N 47, ст. 4472.
- Приказ Генпрокуратуры России от 26.04.2012 N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе»// «Законность», N 6, 2012.
- Терехова Лидия Александровна Прокурор в гражданском процессе // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2011. № 2.
- Китаева А. В. Актуальные проблемы участия прокурора в гражданском процессе // Инновационная наука. 2016. № 3–2 (15).
- Цырульникова С. А. Право на судебную защиту и его реализация в гражданском процессе // Вестник ПензГУ. 2015. № 3 (11).
