Опыт взаимодействия III Государственной Думы и Госсовета в России: историко-правовой аспект

I. Становление двухпалатной системы органов представительной власти в России.

В России необходимость перехода от абсолютизма к правовому государству стала осознаваться еще в XVIII в., но особенно, XIX в., но реально эта проблема была поставлена лишь во время первой российской революции. Несмотря на общую преемственность основных законодательных актов, в конституционной политике царской монархии этого времени четко прослеживается три основных фазы: становления монархического конституционализма; его трансформация в направлении дуалистической монархии; формирование режима личного правления монарха [5, с.33].

Манифест 17 октября 1905 г., будучи типичным актом октроированного конституционализма, сформулировал «непреклонную волю» царя в решении следующих вопросов: «1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов. 2) Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, по мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив им дальнейшее расширение избирательного права по вновь установленному законодательному порядку. 3)Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей» [7, с.41].

Эти три направления получили развитие в последующих законодательных актах по отдельным направлениям реформой политической системы.

Пересмотренное «Учреждение Государственной Думы» по своей структуре и содержанию очень напоминает предшествующий проект данного документа. Статус Думы определяется аналогичным образом — как совещательного органа, создаваемого для «обсуждения законодательных предложений, восходящих к верховой самодержавной власти по силе основных законов» (ст.1). Некоторые изменения коснулись статуса членов Государственной Думы, её председателей и секретарей (разделы 2,3 и 4), связанные с оформлением самостоятельности по отношения к исполнительной власти. В пересмотренном варианте документа отсутствует статья о праве Сената лишать депутатов Думы их знания или временно утратить их от участия в заседаниях. Члены Думы получают своеобразное право депутатской неприкосновенности и не могут быть подвергнуты лишению свободы без предварительного согласия Думы (ст.16). Хотя это положение сопровождалось рядом оговорок, делающих его достаточно условным, оно формально укрепляло положение депутатов, для задержания которых ранее достаточно было решение судебной власти.

Наибольшие изменения затронули раздел «О порядке производства дел в Государственной Думе», что было предпринято с целью укрепить связь Думы с исполнительной властью. Но вместо ответственности министров перед нею речь шла здесь о праве ее обратиться к министрам за разъяснениями, которых они, однако, могут и не давать (с 40). Принципиальным нововведением стала процедура обсуждения и принятия законов в связи с тем, что право законодательной инициативы и утверждение законопроектов было предоставлено как Думе, так и Государственному Совету. До этого законопроекты, инициаторами которых выступали и Дума и ГС, должны были утверждаться последним и лишь затем поступали на утверждение императора. Теперь Дума наделяется аналогичными правами по отношению к Государственному совету [7, с.50].

В то же время другим параллельно изданным актом — «О переустройстве Учреждения Государственного Совета» был преобразован и этот орган. Данный законодательный акт, формально изданный в дополнение к существующему положению о ГС, превращал его фактически в верхнюю палату парламента по образцу других конституционно-монархических государств. Он из чисто административного учреждения превращался в представительный орган, включающий в себя членов, как назначенных монархом, так и избираемых обществом на определенный срок. При этом число первых не должно было превышать число вторых (ст. 1,2). В состав выборных членов входили представители от православного духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, Академии наук и университетов, от Совета торговли и мануфактур, его Московского отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ. Документ устанавливал косвенный порядок выборов для каждой категории и выдвигаемое ими число членов ГС (ст. 6–8,10). Срок их полномочий — 9 лет с обновлением трети состава каждые 3 года (ст. 9). Порядок заседаний, права членов и председателя аналогичны установленным для Думы. Председатель и вице-председатель назначаются ежегодно императором.

Анализ с точки зрения Свода основных законов (в новой редакции 1906 г.) утвержденного тогда же «Учреждения Государственного Совета» позволяют констатировать существенное отступление от положений манифеста 17 октября 1905 года. Внешне структура отношений Думы и ГС между собой, с одной стороны, и с монархом и правительством, с другой, − осталось без изменений. Однако благодаря соответствующим формулировкам о прерогативах самодержца реальный центр власти оказали в новой редакции Основных законов смещенным в пользу монарха. На деле, однако, речь шла о новой политической системе, в которой механизм власти определялся союзом монарха и бюрократии против парламента. Выражением этого в России стал режим личной власти императора. Была создана новая политическая система, принципы функционирования которой до сих пор остаются предметом споров.

Для проведения реформ правительству П. А. Столыпина была необходима более правая Дума. По новому избирательному закону от 3 июня 1907 (см. Третьеиюньский переворот) значительно урезались права целых категорий граждан: число представителей от крестьянства сокращалось в 2 раза, от рабочих − в 2,5 раза, от Польши и Кавказа − в 3 раза, народы Сибири и Средней Азии вообще потеряли право голоса в Думе. Помещики, напротив, значительно расширили свои права, по новому закону голос помещика приравнивался к голосам четырех крупных предпринимателей, 260 крестьян, 543 рабочих.

В состав III Думы вошли: 136 октябристов, 90 националистов, 53 кадета, 51 монархист, 39 мирнообновленцев и прогрессистов, 26 депутатов от национальных групп, 19 социал-демократов, 15 беспартийных, 13 трудовиков. Третья дума оказалась «долгожителем»: она просуществовала пять лет − весь отведённый ей срок.

За время своей работы Дума рассмотрела около 2500 законопроектов. Среди важнейших, принятых ею законов были законы об аграрной реформе (1910), о введении земства в западных губерниях (1910) и некоторые другие.

II. Законотворческий процесс в период работы III ГД.

Далее будут приведены примеры законотворческой работы обеих палат молодого российского парламента.

Наказ ГД, составленный на основе французского опыта, устанавливал, что в ней не должны обсуждаться действия и мнения другой палаты. Когда ГС стал препятствовать принятию думских законов, то сама ГД вынуждена была реагировать на это. Впервые в III ГД вопрос о ГС был поднят в связи с проектом об изменении порядка замещения членов Совета по выборам. После отклонения предложения Милюкова Дума признала существующий состав, организацию и полномочия Совета удовлетворительными. К середине 3-й сессии, когда под давлением П. А. Столыпина Н. А. Хомяков был заменён на председательском кресле А. И. Гучковым, выяснился тормозящий характер ГС по всем более или менее серьёзным реформам. При рассмотрении согласительного доклада по законопроекту о введении защиты в обряд предания суду в октябре 1910 года д-т Шубинский вышутил стремление Совета во что бы то ни стало вносить корректурные и редакционные поправки в принятые Думой проекты. И лишь на самом последнем заседании ГД октябристы встали на путь открытой борьбы против ГС, не включив в повестку ассигнований на церковно-приходские школы, после того как ГС, вопреки решению ГД, выделил такую сумму из общего бюджета всеобщего обучения [9, с.30–32].

Вопрос о займах. В конце 1-й сессии министр финансов внёс законопроект о разрешении включить заём в 200 миллионов рублей для покрытия дефицита, предусмотренного росписью на 1908 год в сумме 189 миллионов рублей, по определению Минфина, 177 миллионов, по определению бюджетной комиссии. Вопрос о разрешении займа обсуждался на заседании 16 июля 1908 года и был принят большинством. В соответствии с принятой формулой ГД включила как в приходную, так и в расходную часть сметы по системе госкредита сумму в 163 миллиона как вырученную от выпуска новых билетов госказначейства и употреблённую на погашение старых билетов. ГС эту сумму выключил. При голосовании заключений согласительной комиссии ГД вновь осталась на своей 1-й точке зрения и вновь эти 163 миллиона включила. Тем не менее, в виду того, что ГС сумму исключил, то она в смету включена не была. Вопрос о порядке выпуска билетов госказначейства вновь возникал в законодательных учреждениях в конце полномочий III ГД и опять имел такой же исход, при котором все борющиеся стороны сохранили свои позиции. В конце 5-й сессии (11.04.12) Думой был принят проект министра финансов об ассигновании из свободной наличности госказначейства 100 миллионов рублей на выкуп 4 % билетов госказначейства. Проект был принят в редакции предложений бюджетной комиссии. ГС исключил указание на высоту процента при выпуске новых серий. В согласительной комиссии члены Думы и Совета остались при своих решениях, и ГС в одном из последних заседаний отклонил проект [9, с.21–23].

В связи с законопроектом о штатах морского генштаба возник вопрос о толковании ст.96 Основных Законов. Проект был принят ГД в конце 1-й сессии 6 июня 1908 года и передан в ГС, где в нём стали усматривать посягательства на прерогативы монарха. Большинство членов Совета стояло на той точке зрения, что Думе предоставляется лишь право рассмотрения ассигновки, но не штаты. Проект был отвергнут Советом и вновь внесён правительством осенью 1908 года в ГД (обсуждение его началось 19.12.1908). Д-т Савич отметил, что комиссия по гособороне пришла к заключению, что Дума не только имела право, но и обязана была рассмотреть проект о морском генеральном штабе в законодательном порядке, поскольку ст.865 Учреждения министерства перечисляет в составе центральных учреждений морского министерства и морской генштаб, который входит в общее управление государством. На основании этих чисто формальных соображений комиссия пришла к заключению, что необходимо вновь рассмотреть эти штаты в законодательном порядке, что и было сделано. Только приложение чрезвычайных усилий со стороны правительства помогло принять этот законопроект. Император же в апреле 1909 года не утвердил его, направив П. А. Столыпину рескрипт о выработке правил о разграничении компетенции законодательных учреждений и органов верховного управления в военном и морском законодательстве. Результатом этого рескрипта стали правила от 24 августа 1909 года, ставшие законом. По этим правилам к компетенции Думы были отнесены лишь кредиты на учреждаемые военным и морским министерствами должности, рассмотрение же штатов новых учреждений или должностей было изъято из компетенции Думы.

При обсуждении бюджета МВД на 1910 год в бюджетной комиссии д-т И. В. Годнев протестовал против того, что кредит на надзор за ссыльными испрашивается не только для политзаключённых, но и на их жён и детей, которые не состоят под надзором, а посему предложил сократить кредит на надзор за ссыльными на половину, что и было принято голосами оппозиции и октябристов. ГС же этот кредит восстановил, и в бюджете на 1910 год он всё-таки фигурировал. Этот вопрос позже более не обсуждался [9, с.116–117].

Знаменитый закон 9 ноября 1906 года «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования» был значительно изменён в ГС и попал в согласительную комиссию, где в него были внесены весьма существенные изменения. На этот раз ГС изменил проект в лучшую сторону. Доклад согласительной комиссии был окончательно принят 2 июня 1910 года, и вскоре был опубликован уже сам текст закона [9. с.116].

Обсуждение проекта о вознаграждении потерпевшим вследствие несчастных случаев служащим, мастеровым и рабочим на железных дорогах и членам их семей началось 11 апреля 1912 года. Законопроект был принят 118 голосами против 42. В ГС прошли, и согласительные доклады были приняты лишь по страховым проектам. Проект отдыха приказчиков, по которому комиссия ГС увеличила продолжительность торговли до 15 часов и уничтожила воскресный отдых, и проект вознаграждения ж/д-служащих в пленуме ГС не обсуждались и остались непринятыми [9, с.199].

Дума неоднократно обсуждала вопрос о понижении цены на сахар. Формула об этом была принята ещё в 1-ю сессию при обсуждении росписи и (при обсуждении) сметы главного управления неокладных сборов. В связи со значительным ростом цен на сахар правительство внесло законопроект о предоставлении МФ права понижать ввозную пошлину на сахар с учётом возможности непревышения его нормальной цены на внутреннем рынке. Проект был несколько изменён в финансовой комиссии и обсуждался в Думе в 5 сессию, где голосами оппозиции и крестьян отдел о продаже сахара из казённых винных лавок был отклонён, а также понижен до 1 рубля акциз со всякого вида сахара. ГС отверг понижение акциза. В согласительной комиссии члены Думы пошли на значительные уступки и согласились вместо единовременного понижения акциза на 1 рубль с пуда ограничиться 40 копейками. В этом виде и был принят этот доклад согласительной комиссии Думы. ГС счёл это понижение налога капризом Думы, и по настоянию Витте проект при рассмотрении согласительного доклада был отвергнут [9, c.212–213].

В течение сессии Государственным Советом рассмотрено 620 дел, из коих 601 законопроект были одобрены Советом в редакции тождественной с заключениями, принятыми Государственной Думой, причём возникшие первоначально разномыслия между законодательными учреждениями по многим из этих дел были устранены при содействии согласительных комиссий, образованных на основании статьи 49 учреждения Государственного Совета из равного числа членов от Государственного Совета и Государственной Думы.

Согласно с сим, на основании статьи 62 учреждения Государственного Совета, 601 законопроект, как одобренные обоими законодательными учреждениями, были представлены на рассмотрение императора и удостоились его утверждения. По 3 делам, переданным в согласительные коммисии, не достигнуто быдо в течение сессии соглашения по возникшим между Государственным Советом и Государственной Думой разномыслиям, и дела эти остались в производстве Государственной Думы, а 13 законопроектов признаны были Государственным Советом подлежащими отклонению. Кроме того в конце сессии на обсуждение согласительных коммисий переданы еще 2 рассмотренных Советом дела и один законопроект возвращен, в силу статьи 49 учреждения Государственного Совета, в Государственную Думу для нового его рассмотрения. В производстве же Совета осталось 37 законопроектов, поступивших из Государственной Думы, а также дело о выработке, согласно принятому Советом в 1909 г. предложению 35 его членов, законопроекта об изменении узаконений о праздничных и неучебных днях.

Литература:

1.                  Всеподданнейший отчёт председателя Государственного Совета за сессию 1911–1912 годов. СПб., 1912.

2.                  Градовский А. А. О представительном правлении. М., 1893.

3.                  История государства и права России. Учебник // Под редакцией Ю. П. Титова. М., 1999.

4.                  Ключевский В. О. Краткое пособие по русской истории. М., 1992.

5.                  Медушевский А. Н. Конституционная монархия в России//ВИ. 1994. № 8.

6.                  Милль Д. С. Представительное правление. Публицистические очерки. СПб., 1987.

7.                  Российское законодательство веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т.9. М., 1994.

8.                  Токвилль А де. Демократия в Америке. М., 1989.

9.                  Третья Государственная Дума. Материалы для оценки её деятельности. СПб., 1912.