Исследование организации и деятельности прокуратуры предполагает многоплановость изучения различных аспектов ее функционирования и проведение сравнительного правового анализа с учетом международного опыта организации аналогичных органов.
Прокуратура Франции возникла ранее, чем в других государствах Европы. Как орган развивающегося демократического государства, выполняя во времена абсолютной монархии во многом функции фискалитета, то есть интересов казны, прокуратура с учетом развития государства и общества стала осуществлять руководство и надзор за следствием, становилась в определенной степени органом исполнительной власти. В настоящее время прокуратура Франции входит в структуру Министерства юстиции, а ее структура совпадает со структурой судебной системы и во многом обеспечивает ее действенность. Судьи и прокуроры именуются во Франции магистратами. Для подготовки судей и прокуроров существует Национальная школа магистратуры и практически все работники французских судов по уголовным и гражданским делам являются выпускниками этой школы. Большое внимание уделяется ведению и осуществлению программы непрерывного последовательного образования, подготовки и переподготовки. Входя в судебную систему и состоя при судах, прокуроры пользуются существенной автономией и независимостью и имеют необходимые полномочия. Хотя действия прокурора находятся под контролем министра юстиции, в судебных заседаниях прокурор независим.
Прокурор возбуждает уголовное преследование, поддерживает обвинение в суде, осуществляет контроль за предварительным следствием, агентами судебной полиции. При производстве предварительного следствия судья во многом поднадзорен прокурору, который вправе давать ему указания, направленные на установление истины, и на любой стадии вправе взять на себя выполнение следственных функций [4,с.11].
Возглавляет прокуратуру Генеральный прокурор при Кассационном суде. Прокуроры республики — районные прокуроры при трибуналах малой и большой инстанции — находятся у него в подчинении. Все прокуроры назначаются по представлению и рекомендации министра юстиции президентом Франции. Юристы Франции, ученые, исследующие положение прокуратуры, полагают, что необходимо подчеркивать важность концепции о независимости прокуроров, ее постоянство и всеобщность. Это полностью соответствует и рекомендациям подкомиссии ООН по правам человека и судебной независимости, где в статье 29 сказано: «Независимость прокуроров и адвокатов и то мужество, и сознательность, с которыми они выполняют свой профессиональный долг, необходимы для усиления независимости судей, чтобы гарантировать правосудие, свободу и уважение законности, а также защиту прав человека, всех лиц во всем обществе» [5, с.45]. Таким образом, во Франции прокурор — это представитель исполнительной власти, уполномоченный как на осуществление уголовного преследования, так и на осуществления надзора за действиями полиции, следственного судьи, а также на поддержание обвинения в суде.
Во многом подобная организация, положение, структура органов прокуратуры характерны и для других стран западной Европы, хотя там имеются отличия, объясняемые соответствующими условиями развития стран, общественно-правовыми взглядами и традициями. В мире нет единства в организации, структуре и полномочиях прокуратуры, но ученые многих стран сходятся в необходимости определенного единения и независимости прокуроров при исполнении тех обязанностей и задач, которые возлагать на них соответствующее законодательство.
История развития французской прокуратуры во многом повлияла на генезис этих органов в Европе и России.
Прокуратура ФРГ, как и прокуратуры ряда других западноевропейских государств, была образована в начале XIX века. В настоящее время ее деятельность регламентируется следующими нормативными актами: Федеральным законом о судоустройстве, Уголовно-процессуальным кодексом, Положением об организационной структуре прокуратуры и Правилами внутреннего распорядка прокуратуры. Вместе с тем о прокуратуре говорится и в Конституции ФРГ, где рассматриваются вопросы правоохранительной деятельности, судоустройства, контрольных функций [3, с.28].
По законодательству ФРГ прокуратура относится к исполнительным органам власти, подчинена министру юстиции и хотя организационно составляет часть судебной системы, к судебной власти не относится, являясь обычным административным ведомством. Прокуратура состоит из двух частей: федеральной и земельной. Возглавляют соответствующие прокуратуры Генеральные прокуроры, причем Генеральный прокурор ФРГ назначается президентом страны. Компетенция прокуратуры определяется компетенцией суда, при котором она действует. Прокурор осуществляет предварительное расследование, в том числе при помощи полиции, которой он по существу руководит. Прокуратура в ФРГ решает три задачи: «во-первых, расследует дела и осуществляет уголовное преследование, выступает как обвинитель в суде, во-вторых, участвует в судебном процессе в качестве беспристрастной стороны и, в-третьих, приводит приговор в исполнение» [3, c.30].
Прокурору предоставлено право применять предварительное заключение и задержание, причем предварительное заключение производится на основании письменного приказа судьи об аресте. Законом предусмотрена возможность расширения полномочий прокурора земельным законодательством. Следует отметить, что законодательство предусматривает полномочия прокурора не только в сфере уголовного преследования, но и в гражданском судопроизводстве. Он вправе возбудить в некоторых случаях гражданское дело о признании брака недействительным; о признании лица недееспособным; о признании лица умершим. Таким образом, в определенных случаях на основании заявления проверки прокурор вправе вмешаться и в порядке надзора, когда этого требует защита прав гражданина.
Таким образом, в ФРГ прокуратура является органом исполнительной власти и в основном осуществляет уголовное преследование, расследование и действует при определенных судах. Надзорных функций практически не имеет, за весьма небольшим исключением.
Практически до последнего времени не развивался этот институт прокуратуры в США. Вместе с тем представляется интересным рассмотреть роль и положение прокуратуры в Соединенных Штатах Америки.
В США не имеется такого органа как прокуратура, однако контрольные функции возложены на атторнейскую службу, которую в литературе в связи со схожестью функций и называют прокуратурой. Соответственно, не имеется и закона о прокуратуре, и ее деятельность регламентируется рядом иных нормативных актов, в частности, уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством [4, c.12].
Главным нормативным актом, регулирующим деятельность прокуратуры США, является Конституция, которая возлагает на высший законодательный орган страны — Конгресс — полномочия принятия федеральных законов, в том числе и законодательства, регламентирующего деятельность атторнейской службы. В соответствии с Конституцией США Генерального атторнея назначает президент страны «с согласия и по совету Сената». Президент также назначает атторнеев в 94 федеральных округа. Кроме того, в каждом штате назначается прокурор штата, а в каждом графстве — прокурор графства. Они назначаются местными властями и не подчинены федеральной атторнейской службе. Их структура, деятельность и полномочия определяются Конституцией штата. Генеральный атторней штата — фигура выборная, не назначаемая.
Атторнейская служба США выступает как служба обвинения, уполномоченная государством возбуждать и расследовать уголовные дела, поддерживать обвинение в суде. Однако она не входит в систему судебной власти и независима от нее. Генеральный прокурор США является также министром юстиции и выступает как советник президента по проблемам уголовной политики. В отличие от других государств в США Генеральному прокурору подведомственны контрразведка, политическая полиция, управление тюрьмами и дела об иммигрантах. Генеральный прокурор США обладает весьма широкими полномочиями и в силу этого занимает важное место в системе юридических органов государства.
В уголовном судопроизводстве в настоящее время прокурор играет основную роль. Он руководит расследованием, координирует работу, обращается в суд за санкцией на проведение прослушивания, на арест. После принятия в 1984 году Акта о реформировании системы назначения приговоров, повлекшего издание инструкций по назначению приговоров, возросла роль прокурора и его усмотрения по вердиктам обвинения и привлечения граждан к сотрудничеству [4, c.13].
Прокурор вправе ограничить обвинение в суде, а также прекратить дело при его рассмотрении в суде до вынесения вердикта присяжных заседателей. Прокурор вправе использовать материалы полиции и ФБР, но может взять расследование на себя. Наряду с этим прокурор осуществляет также координацию деятельности правоохранительных органов и практически занимает в их системе главенствующее положение.
Таким образом, являясь частью государственного управления, входя в состав исполнительной ветви власти, прокуратура США, наряду с реализацией основной задачи — борьбой с преступностью, осуществлением уголовного преследования, поддержания обвинения в суде — приобретает и многие надзорные функции, особенно в деле охраны прав человека, и таким образом, в определенной степени становится и своеобразным органом надзора за исполнением законов.
По-разному развивались прокуратуры бывших республик СССР после образования независимых государств. В республиках Прибалтики — Латвии, Литве и Эстонии — прокуратура лишена функции надзора за соблюдением законов и законностью правовых актов (так называемый общий надзор), отнесена к судебной власти (в Латвии и Литве), и к исполнительной власти — в Эстонии (подчинена Министерству юстиции) [5, c.50].
По существу в этих государствах на прокуратуру возложено осуществление уголовного преследования и поддержание обвинения. Например, в Эстонии функции прокуратуры по надзору за законностью правовых актов возложены на канцлера юстиции (ст.ст. 139–145 Конституции Эстонии) [1, c. 563–567].
Также по-разному определены задачи, статус и полномочия прокуратуры в бывших республиках СССР, вошедших в состав СНГ. В основном, эти вопросы отражены в Конституциях этих государств и в законах о прокуратуре, принятых на основании Конституций.
К судебной власти отнесена прокуратура в Азербайджане, Армении, Молдове. В тоже время в их конституциях и законах о прокуратуре подчеркивается, что прокуратура — единая централизованная система, подчиненная Генеральному прокурору, независимая от судов. Такое правовое определение статуса прокуратуры можно объяснить несовершенством законодательной техники. В систему исполнительной власти прокуратура включена в Кыргызстане. Законы Беларуси, Таджикистана, Туркмении, Украины и Узбекистана выделяют прокуратуру из других ветвей власти и отводят ей особое место, а в их Конституциях содержатся отдельные главы, устанавливающие ее статус.
Особо следует подчеркнуть, что в ряде государств — бывших республик СССР, исходя из принятой ими установки о том, что общий надзор — это надзор неэффективный и несовместимый с идеями гражданского общества, он законодательно исключен из функций прокуратуры. Такое решение принято в Азербайджане, Армении, Молдове и Украине.
В тоже время следует подчеркнуть, что некоторые государства, ранее входившие в СССР, во многом сохранили структуру, полномочия и положение прокуратуры в том виде, как это было и ранее.
В большинстве законодательных актов, посвященных прокуратуре, подчеркивается принцип единства и независимости органов прокуратуры от других органов государственной власти и иных организаций при исполнении обязанностей в соответствии с законом. Это устанавливается законодательством Таджикистана, Узбекистана, Казахстана, Туркменистана, Азербайджана, Молдовы, Беларуси. И даже в Латвии и Эстонии, где прокуратура находится под административным подчинением Министерству юстиции, законодательство подчеркивает, что прокурор в своей деятельности является независимым от влияния других лиц или органов, реализующих государственную власть и управление, и подчиняется только закону.
Как мы уже отмечали, практически во всех государствах подчеркнут принцип независимости прокуратуры и установлены гарантии независимости, в том числе специальной нормой Закона. Например, в законе о прокуратуре Узбекистана статья 6 так и называется — «Гарантии независимости прокуратуры в осуществлении полномочий».
Следует подчеркнуть, что почти все государства СНГ в своих основных законах устанавливают, что органы прокуратуры осуществляют надзор на территории государств за соблюдением законов, в том числе органами исполнительной власти, всеми учреждениями и организациями (Беларусь, Узбекистан, Казахстан, Туркменистан, Украина). В республиках Беларусь и Казахстан прокурорский надзор охарактеризован как высший надзор за соблюдением законности. Указания об этом имеются в законах о прокуратуре и в ряде других государств. В законах рассмотрены и определенные меры реагирования на нарушения законов. Это и привлечение к уголовной и административной ответственности, а также право на опротестование незаконных актов, внесение представлений, в том числе и право опротестования судебных постановлений.
Таким образом, в большинстве государств прокуратура в основном сохранена как орган надзора за соблюдением законов, надзора за следствием и дознанием, как орган, осуществляющий уголовное преследование и поддержание государственного обвинения в суде. Вместе с тем даже в тех государствах, где прокуратура включена в ветвь исполнительной власти (например, в Кыргызстане), она не обладает контрольными полномочиями, не правомочна осуществлять надзор за оперативно-хозяйственной деятельностью и вправе вмешиваться только при установлении нарушений законов.
Практически во всех государствах, образовавшихся на территории бывшего СССР, при установлении различного порядка назначения генерального прокурора, подотчетности и системной зависимости, прокуратура сохранена как единая, независимая система при осуществлении своих обязанностей и задач, установленных законом.
Литература:
- Конституции государств Центральной и Восточной Европы. — М.: Международные отношения, 2010.
- Конституции государств — членов Совета Европы. — М.: Юрист, 2013.
- Номейлер М. Уголовное судопроизводство и роль прокуратуры в Германии // Российская юстиция. 2011. № 10.
- Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. — СПб: Юридический центр Пресс, 2009.
- Щерба С. П. Бессарабов В. Г. Прокуратуры и контрольные органы зарубежных стран. — М.: Норма, 2010
