В любом государстве важнейшую роль играют законы. Нормативные правовые акты регулируют жизнь граждан и деятельность организаций, а также способствуют разрешению споров, возникающих в ходе этих двух процессов. Законы многочисленны и охватывают все сферы деятельности человека. Естественно, за исполнением, вернее, качественным исполнением, норм права ведется неустанный, строгий надзор, осуществляемый специальными органами. Такие структуры есть практически в каждой стране, более того, в каждой стране они имеют и свою специфику, при этом, однако, оставаясь, тесно сотрудничающими друг с другом и осознающими свою родственность, службами. В России такой орган называется прокуратурой и, существуя независимо от трёх ветвей власти, он ведёт надзор за исполнением законодательства на территории России, представляет сторону обвинения при рассмотрении уголовных дел, осуществляет координацию правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также выполняет ещё целый ряд функций.
Подобные черты наблюдались и в органах прокуратуры Чехословацкой Социалистической Республики (ЧССР), вплоть до распада этого государства. Этот факт обусловлен тем, что прокуратура ЧССР полностью брала пример со своих советских коллег, а прокуратура РФ также основывается на советской системе. Однако распад ЧССР привел к резким изменениям в правовой системе образовавшихся государств. Так, прокуратура Чешкой Республики стала реформироваться, сменила название и взяла за основу западноевропейские органы прокуратуры. Таким образом, мы имеем два органа со схожими задачами, но абсолютно разными методами. В рамках нашей статьи предлагаем к рассмотрению особенности функционирования двух систем, а также их положение в структуре государственных органов, с целью их последующего сравнения.
Для того чтобы дать грамотную оценку какому-либо явлению, необходимо обратиться к его истокам и понять, с чего оно вообще берёт своё начало. Если говорить о прокуратуре России, то она была образована в эпоху Петра I Великого (1722) и за всю свою почти трёхвековую историю претерпевала множественные изменения, меняя сферу своих полномочий и свой спектр задач в зависимости от нужд граждан и требований государства. Наиболее приближенной к современной форме прокуратура России (тогда — прокуратура СССР) стала после принятия Конституции 1936 года — именно тогда она выделилась из министерства юстиции и стала полноценной самостоятельной службой. С того момента прокуратура не претерпевала слишком серьёзных изменений, и даже распад СССР и образование Российской Федерации не повлияли ни на её конституционный статус, ни на объем полномочий. По сути, прокуратура продолжала следовать идее, изложенной ещё в Указе 12 января 1722 года — «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».
Фактически прокуратура Чехии на несколько веков древнее российской — император Сигизмунд основал её ещё в 1437 году, при этом наделив полномочиями представлять Его Высочайшую волю в суде. Однако чешские территории подвергались захватническим атакам со стороны соседей, а потому на продолжительный промежуток времени и вовсе утратили самостоятельность, став частью Австро-Венгерской Империи. Именно поэтому правовое регулирование прокуратуры Чехии началось лишь в 1960 году, когда была создана Конституция Чехословацкой Социалистической Республики. Тогда страны социалистического блока не сильно друг от друга отличались, а потому прокуратура ЧССР имела множество схожих черт с прокуратурой СССР, а значит, и с современной российской прокуратурой. Однако события декабря 1989 года («Бархатная революция»), приведшие к отставке социалистического правительства, повлекли за собой распад ЧССР, с вытекающим созданием новых государств, придерживающихся иной политической линии. Именно тогда и началось серьёзнейшее реформирование надзорных органов Чехии.
В современной России деятельность прокуратуры опирается на целый ряд нормативных правовых актов. Среди них встречаются постановления Конституционного суда, Указы президента, постановления Государственной Думы и Указы Генерального Прокурора. Однако данные документы зачастую содержат в себе конкретные целенаправленные распоряжения, а не описание принципов функционирования, а значит, не являются обязательными к рассмотрению в рамках нашей работы. Основными же Законами, на которые опирается российская прокуратура, являются Конституция России (а именно статьи 71 и 129) и Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации», который и регулирует всю деятельность надзорного органа. Именно эти два нормативных правовых акта и будут ключевыми при рассмотрении задач, полномочий и особенностей функционирования прокуратуры Российской Федерации.
Похожую картину мы можем наблюдать и в Чехии — прокуратура там регулируется Конституцией (статьи 80 и 109) и соответствующим Законом № 283/1993 «О государственном представительстве» (Zákon «О státním zastupitelství»). Причём интересно отметить, что в Конституции Чехии (а именно в статье 109) содержится очень интересная деталь, которая при механическом переводе текста может вызвать недоумение исследователя — компьютерный переводчик легко выдает нам, что «До момента создания прокуратуры выполняет его функции прокуратура Чешской республики». Получается, прокуратура Чехии по Конституции начинает своё функционирование ещё до своего официального создания? Естественно, нет. Дело в том, что в тексте статьи одновременно содержатся два понятия, по сути, обозначающие одно и то же и имеющие схожий перевод, а именно «prokuratura» и «státní zastupitelství». Причина введения новой терминологии обусловлена стремлением чешских законодателей как можно более наглядно продемонстрировать разницу между старым и новым органом. В российской правовой науке данные термины всё же остаются тождественными, хотя в юридической литературе имеются переводы обоих понятий — «прокуратура» и «государственное представительство». Однако учитывая специфику рассмотрения данного вопроса российскими правоведами, в нашей работе мы будем называть и российский и чешский органы «прокуратура» для более наглядной демонстрации сходств и различий.
Сравнивая два элемента различных систем (в нашем случае — государственных), необходимо в первую очередь понять, какое место они в них занимают. Своего рода исторически сложившейся традицией является обособленность прокуратуры от прочих органов власти, и в рассматриваемых примерах данная тенденция также прослеживается, однако в разной степени.
Прокуратура Российской Федерации — независимый от других министерств и ведомств орган власти. Более того, ст.5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет недопустимость вмешательства лиц, не причастных к органам прокуратуры, в осуществление прокурорского надзора, а второй пункт данной статьи и вовсе освобождает прокуроров от необходимости отчитываться перед кем-либо посторонним в своих действиях. То есть, прокуратура в России самостоятельна и не принадлежит ни к одной из трёх ветвей власти.
А вот с прокуратурой Чехии ситуация в корне иная — она является частью министерства юстиции, что лишает её той самой обособленности, о которой говорилось в начале параграфа. Прокуратура Чехии является лишь одним из инструментов министра юстиции, которым он может пользоваться для выполнения задач, поставленных перед его министерством. Так, согласно чешскому законодательству, прокуроры обязаны предоставлять министру юстиции материалы рассматриваемых ими дел, а также материалы проверок, если было дано соответствующее распоряжение. Это различие является одним из принципиальнейших при сравнении прокуратуры России и Чехии, по сути, «приписывая» последнюю к исполнительной ветви власти, лишая её независимости. Справедливости ради, стоит отметить, что всё же такие вмешательства происходят не слишком часто, а независимость закреплена в так называемом «этическом кодексе Прокурора», что всё же позволяет говорить об особом статусе прокуратуры в Чехии.
Различие в масштабе полномочий лица, возглавляющего прокуратуру, вытекает из предыдущего, так как высокий и значительный статус генерального прокурора России обусловлен общей влиятельностью и масштабностью структуры, которой он руководит. Генеральный прокурор РФ назначается Советом Федерации по представлению президента. По его же представлению президенту назначаются прокуроры субъектов Российской Федерации, а прокуроры городов и районов (и приравненных к ним прокуратур) назначаются генеральным прокурором без согласования с президентом.
Генеральный прокурор Чехии является подчиненным министра юстиции, а потому назначается по его представлению правительством. Нижестоящие прокуроры назначаются и освобождаются от должности министром юстиции по представлению любого вышестоящего прокурора.
Получается, что в Чехии зависимость нижестоящих прокуроров от вышестоящих заключается ещё и в том, что они могут непосредственно влиять на занимание ими соответствующих постов. Если спроецировать данную систему на российские реалии, то, например, прокурор Ярославской области имел бы право снять с должности прокурора города Ярославля, отправив соответствующее представление генеральному прокурору. Однако данная «схема» невозможна в нынешних российских реалиях. С одной стороны, она способствует ещё более тесному взаимодействию прокуратур, находящихся на соседних позициях иерархии, но в то же время активно ведет к децентрализации прокуратуры (более подробно об этом — далее), что может сказываться отчасти негативно.
Согласно российскому законодательству систему органов прокуратуры можно представить следующим образом: во главе стоит Генеральная прокуратура, которой подконтрольны прокуратуры субъектов РФ и прокуратуры городов и районов, специализированные прокуратуры и специализированные прокуратуры на правах районных, главная военная прокуратура и вся система военных прокуратур и, наконец, научные и образовательные организации. Прокуратура России очень четко структурирована и централизована, более того, принцип централизации прописан в Законе.
Если говорить о системе органов прокуратуры Чехии, то она куда более децентрализована и зачастую привязана к конкретным судам. Главной прокуратурой является Верховная прокуратура, расположенная в Брно (СМИ и российская юридическая наука именуют эту прокуратуру Генеральной). Ниже по иерархии идут две высшие прокуратуры, делящие между собой страну на две части, поднадзорные им. Затем следует восемь краевых (областных) прокуратур и 64 районных (окружных). Такое «четырехступенчатое» деление вытекает из подобной организации судебной власти, что обозначено в Законе.
Интересным пунктом к рассмотрению также может являться один из элементов иерархии прокуратуры РФ, а именно «научные и образовательные организации». И здесь речь идёт даже не о том, что прокурорским сотрудникам разрешено заниматься научной деятельностью, а о наличии полноценной системы Высших Учебных Заведений, состоящей из пяти академий и двух университетов (Академия при Генеральной прокуратуре РФ в Москве, Санкт-Петербурге, Симферополе, Казани и Иркутске, Институт прокуратуры в МГЮА им. Кутафина, и Институт прокурорской и судебной деятельности в СГЮА). В подобных учебных заведениях студенты получают образование по программам специалитета, заканчивая их с присвоением классного чина (юрист 3-го класса) или без такового. Более того, на обучение в подобных учреждениях, прокуратуры субъектов РФ могут выдавать целевые направления, тем самым создавая себе потенциальные «кадры» ещё до их фактического выпуска из университета. Также наличие данных учебных заведений способствует развитию научной деятельности в рядах прокурорских сотрудников и написанию учебных пособий.
Ничего подобного в Чехии мы наблюдать не можем, так как чешская прокуратура не имеет собственных университетов. Сотрудники, естественно, обязаны иметь юридическое образование, но получают они его на юридических факультетах вместе с будущими судьями, адвокатами и юрисконсультами.
Данный пример ещё раз подчеркивает самодостаточность и независимость органов российской прокуратуры, которая способна подготавливать сотрудников и принимать на службу, не «выпуская» из своего ведения.
Важнейшим элементом российской системы прокуратуры является военная составляющая, состоящая из целой сети специализированных военных прокуратур по всей стране. Такие прокуратуры отличаются от остальных — они гораздо более закрытые, имеют совершенно отдельный функционал и даже немного иную систему званий (военный прокурор имеет как классный чин, наравне с другими сотрудниками, так и воинское звание). Военная прокуратура осуществляет надзор за исполнением законодательства в вооруженных силах нашей страны.
В Чехии такой орган отсутствует полностью. Из переписки с сотрудником генеральной прокуратуры Чехии Павлом Неведелем мы выяснили, что такая практика имелась лишь до 1993 года и была упразднена в ходе прозападных реформ прокуратуры после распада Чехословакии. На данный момент, по словам прокурора, как такого специализированного органа по надзору за армией у Чехии не имеется. Это, в принципе, вполне объяснимо крайне небольшими (по сравнению с Россией) масштабами чешской армии.
Важнейшей чертой российской прокуратуры является её военизированность. Это выражается в праве российских прокуроров носить и использовать табельное боевое ручное стрелковое оружие. Конечно, не все сотрудники имеют его, но любой из них имеет право его получить в случае необходимости (например, в случае угрозы жизни или здоровью сотрудника или одного из членов его семьи). Таким образом, российские прокуроры являются не просто людьми, имеющими познания в области юриспруденции, а ещё и сотрудниками, способными использовать оружие при исполнении служебных обязанностей.
На наш вопрос о наличии у сотрудников прокуратуры Чехии оружия Павел Неведель ответил «No, we haven´t. Only privately». Получается, что чешским прокурорам оружие доступно только лишь в том порядке, что и остальным гражданам. Этот факт окончательно приводит нас к мысли, что прокуратура Чехии — однозначно гражданская служба, а не военная или военизированная.
По словам заместителя прокурора Ярославской Области Дмитрия Юрьевича Чумака, «прокуроры в современной России — от Луны и до подземных рек». И это, действительно, практически так и есть: сотрудники прокуратуры России занимаются осуществлением надзора за соблюдением и исполнением российского законодательства. Во-первых, прокуроры участвуют в судопроизводстве (например, представляют обвинение на судах по уголовным делам). Во-вторых, проводят множественные проверки соблюдения законодательства, которые могут охватывать практически все отрасли права. В рамках проверок прокурор может посещать любе заведение или учреждение — от ресторана или ломбарда, до тюрьмы и так называемой «резиновой квартиры».
Что же касается полномочий чешских прокуроров, то они намного меньше и уже, нежели у российских коллег. Если обратиться к чешской Конституции, то можно понять, что, согласно 80 статье, государственные представители осуществляют публичное обвинение в суде — это их главная задача. Остальные полномочия определяются соответствующим Законом. А в самом же Законе говорится о том, что сотрудники чешской прокуратуры занимаются соблюдением норм права, вытекающих из уголовно-процессуального кодекса, то есть надзирают за законностью в местах лишения свободы, за правомерностью арестов и так далее. Чешские прокуроры также могут вмешиваться в ход некоторых гражданских дел или дел из иных отраслей права. Так, согласно Закону о Семье, прокуроры имеют право вмешиваться в ход дел об установлении отцовства. Принципиальным различием является то, что прокуратура Чехии не имеет функции общего надзора за исполнением законодательства органами публичной власти.
Особое внимание хотелось бы обратить на униформу сотрудников прокуратур России и Чехии.
В Российской Федерации форма прокурорских сотрудников отрегулирована законодательно, вплоть до мельчайших деталей — в соответствующем постановлении правительства стандартизируются даже элементы закрепления галстуков, которые, кстати, отличаются по гендерной принадлежности. Российские прокуроры обязательно имеют комплекты униформы для каждого времени года, причём некоторые элементы одежды изменяются в зависимости от занимаемой должности и имеющегося звания. На униформе прокурорского сотрудника России имеются погоны, отражающие его классный чин, а также почетные знаки и прочие награды. По сути, форма прокурорского сотрудника в России во многом схожа с военной формой, что, в принципе, неудивительно, учитывая то, что прокуратура России — военизированная структура.
Чешским прокурорам такого разнообразия не досталось. Вернее, разнообразия у них, возможно, даже больше, учитывая, что регламентированной униформы они не имеют. Главное требование к прокурорскому сотруднику — ношение одежды, соответствующей деловому стилю. Единственный вид одежды, регламентируемый государством — прокурорские мантии, которые мы и называем «прокурорской формой Чехии». Однако эти мантии обязательны к ношению только на время судебных заседаний и имеют куда больше общего с судейскими мантиями, нежели с военной формой.
Данная, казалось бы, «декоративная» особенность во многом отражает специфику двух сравниваемых систем. Ведь прокуратура Чехии — организация по большей степени «гражданская», в то время как российская прокуратура — настоящая служба. Это различие является важным на практическом уровне, и важнейшим на уровне теории и принципов существования двух организаций.
Литература:
- Акчурин А. В., Легостаев С. В. Прокурорский надзор в схемах: учебное пособие. М.: Проспект, 2019. 90 с.
- Закон «О государственном представительстве»: [Электронный ресурс] // Официальный сайт Палаты депутатов Чешской Республики. URL: http://www.psp.cz/sqw/sbirka.sqw?o=1&t=537 (дата обращения: 07.01.2020).
- Закон Чешской Республики «О семье»: [Электронный ресурс] // Сборник Законов Чехии. URL: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1963–94 (дата обращения 02.02.2020)
- История органов прокуратуры: [Электронный ресурс] // Сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/about/history/ (дата обращения: 25.01.2020)
- История Чехии: [Электронный ресурс] // Тематический интернет-портал «Чехия». URL: http://chehia.devisu.ru/history.html (дата обращения: 09.01.2020)
- История чешской прокуратуры: [Электронный ресурс] // Официальный сайт государственного представительства Чехии. URL: http://www.nsz.cz/index.php/cs/o-statnim-zastupitelstvi/vznik-a-historie (дата посещения: 05.02.2020).
- Конституция Российской Федерации: [Электронный ресурс]// Сайт «Конституция Российской Федерации». URL: http://www.constitution.ru/ (дата обращения: 08.01.2020).
- Конституция Чешской Республики: [Электронный ресурс] // Официальный сайт Палаты депутатов Чешской Республики. URL: http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html (дата обращения: 08.01.2020).
- Лазарева М. Н. Прокуратура Чехии: реформы и особенности статуса // Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал), № 5 (37), 2014 г. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prokuratura-chehii-reformy-i-osobennosti-statusa-1 (дата обращения: 23.01.2020)
- Постановление Правительства РФ от 27 августа 2016 г. № 855 “О форменном обмундировании прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации” // Специализированный сайт «Гарант». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71377172/ (дата обращения: 02.02.2020)
- Федеральный Закон от 13.12.1996 N 150-ФЗ (последняя редакция) «Об оружии» // Сайт «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_12679/ (дата обращения 02.02.2020)
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 27.12.2019) «О прокуратуре Российской Федерации» // Сайт «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?from=165878–0&rnd=F808B7C26E180ED29D4D38B67772FC88&req=doc&base=LAW&n=342054&REFDOC=165878&REFBASE=LAW#2379yvll8te (дата обращения: 07.01.2020)
- Этический кодекс прокурора: [Электронный ресурс] // Официальный сайт государственного представительства Чехии. URL: http://www.nsz.cz/images/stories/PDF/predpisy/Eticky_kodex_statniho_zastupce.pdf (дата обращения: 05.02.2020)
