Некоторые проблемы правового регулирования муниципально-правового статуса межселенных территорий

Статья посвящена понятию межселенных территорий как новому правовому явлению в российской действительности. Представлен анализ основных проблем, связанных с введением межселенных территорий. В статье рассмотрены как явные противоречия, так и проблемы, носящие латентный характер. Особое внимание уделено Кабардино-Балкарской Республике и Ханты-Мансийскому автономному округу, как субъектам РФ, где трудности, связанные с межселенными территориями, проявились наиболее остро. На основе проведенного исследования автором делается вывод о необходимости гармонизации законодательства в данной сфере.

Ключевые слова:территориальные основы, межселенные территории, зонирование земель, Ханты-Мансийский автономный округ, Кабардино-Балкарская Республика.

Среди нововведений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее Закон 2003 года) в отношении территориальной организации местного самоуправления необходимо отметить появление понятия «межселенных территорий». Указанный Федеральный закон действует достаточно длительное время, поэтому уже возможно провести анализ практики реализации данного понятия и определить положительные и негативные последствия выделения на карте Российской Федерации межселенных территорий.

Согласно Федеральному закону межселенные территории могут возникать на территориях с низкой плотностью сельского населения и на территориях упраздняемых поселений. В 2007 году Конституционный Суд РФ вынес определение, по которому «выделение межселенных территорий допускается только на территориях с низкой плотностью населения» [2].

Территории с низкой плотностью населения представлены в распоряжении Правительства РФ, где перечислены 8 субъектов РФ и 131 муниципальный район [3].Однако после принятия нового закона при территориальной перестройке муниципальных единиц не все субъекты учли этот список, и межселенные территории были созданы в субъектах с обычной или даже высокой плотностью населения (Республика Саха-Якутия, КБР, Республика Бурятия). Появление межселенных территорий в этих субъектах было связано с различными и не всегда понятными целями и причинами, но так или иначе, большинство подобных решений были признаны неправомерными и подлежащими отмене. Таким образом, понятие «межселенные территории» стало, в первую очередь, источником возникновения обширной судебной практики.

Важным моментом является тот факт, что законодатель не установил никаких критериев для определения границ межселенных территорий, а именно границ между межселенными территориями и поселениями. Так, в состав поселения входят земли общего пользования, территории традиционного природопользования и т. д., и не представляется возможным определить, где заканчиваются земли поселения и начинаются межселенные территории, кроме как на основе сложившегося общественного мнения. Но общественное мнение достаточно разнообразно и субъективно, поэтому способов законного решения данного вопроса пока нет.

В качестве проблемы можно также выделить отсутствие правового регулирования зонирования межселенных территорий. Зонирование территории заключается в том, чтобы разделить территорию на зоны и определить в пределах каждой зоны правовой режим земельных участков, т. е. порядок их использования и охраны. Практика показывает, что если вопросы градостроительного зонирования территорий проработаны достаточно полно и апробированы при разработке генеральных планов поселений, то вопросы зонирования межселенных территорий в настоящие время не решены вообще. Таким образом, фактически ни для одной из межселенных территорий не установлен правовой режим и условия использования земель, что приводит к трудностям в управлении земельно-имущественным комплексом муниципальных образований, и, самое главное, организации рационального использования и охраны сельскохозяйственных угодий [4]. Поэтому межселенные территории в этом случае становятся не только источниками правовых коллизий, но и также могут создавать благоприятную почву для различного рода коррупционных действий.

Достаточно противоречиво выглядит также положение межселенных территорий в субъектах, богатых природными ископаемыми, поскольку зачастую места добычи этих ресурсов располагаются на межселенных территориях. Все доходы с этих территорий в виде местных налогов и др. выплат идут в бюджет муниципального района. Таким образом, поселения, между которыми межселенные территории могли бы быть разграничены, лишаются источника определенной части собственных доходов. Поэтому можно говорить, что межселенные территории, в этом случае, становятся одним из факторов, препятствующих свободному и самостоятельному развитию поселений, в первую очередь сельских, и усугубляют проблему низкой наполняемости бюджетов поселений и проблему современных российских муниципальных финансов в целом.

Кроме того, существуют специфические проблемы, свойственные для конкретных субъектов РФ. Наиболее остро ситуации, связанные с межселенными территориями, проявились в двух субъектах: Ханты-Мансийском автономном округе и Кабардино-Балкарской Республике.

Часть населения Ханты-Мансийского автономного округа составляют коренные народы: ханты и манси. Большинство из них живет тем, что обслуживает обширную территорию традиционного природопользования. На сегодняшний день практически все эти территории имеют статус межселенных. На этих землях располагаются родовые угодья и стойбища. Некоторая часть коренного населения проживает непосредственно на своих угодьях. Раньше это население имело прописку по образцу: деревня такая-то, стойбище. Сейчас федеральные службы требуют регистрацию с указанием улицы и дома. Так как на территории угодий нет улиц и тем более домов, то население, проживающее там, не имеет на сегодняшний день регистрации по месту жительства. Поэтому население лишается всех социальных гарантий, таких как, права на материнский капитал и других социальных выплат.

Кром того, компании, ведущие свои разработки на территории угодий, заключают договор с хозяином угодий. До нового закона муниципальные органы поселения, в состав которого входило угодье, являлись третьей стороной при подписании договора. Сейчас они такого права лишены, поэтому не могут отстаивать интересы коренного населения в этих ситуациях. Этим зачастую пользуются недобросовестные компании или посредники, адвокаты, которые занимаются подписанием договора от имени хозяина угодий. Преследуя свои корыстные цели, они не учитывают потребностей и интересов коренных народов, вследствие чего разрушается весь уклад жизни населения.

Поскольку на межселенных территориях проживают только коренные народы, а полномочия по решению вопросов, касающихся этих народов, находятся на федеральном и региональном уровнях, то фактически проблемы, возникающие на этих территориях должны на этих уровнях и решаться и этими вопросами должен заниматься окружной Департамент по вопросам малочисленных народов севера. Однако в департаменте не хватает ни рук, ни времени, чтобы охватить всю огромную площадь межселенных территорий. В итоге, практически все проблемы коренного населения вынуждены решать поселения, хотя не обладают для этого ни полномочиями, ни финансовой поддержкой для этого. Поэтому выходом из сложившейся ситуации может быть либо создание подразделений департамента на местах, либо делегирование полномочий по работе с коренным населением поселениям [5].

Еще один субъект, где создание межселенных территорий стало поводом для споров и разбирательств — Кабардино-Балкарская Республика. В 2005 году республиканские власти в своем законодательстве об административно-территориальном устройстве и границах муниципальных образований выделили наличие на территории субъекта межселенных территорий, несмотря на то, что субъект включен в список территорий с высокой плотностью сельского населения.

Недовольны граждане поселений, от которых отделили сельскохозяйственные земли, придав им статус межселенных территорий, обратились в Конституционный суд Российской Федерации, который в 2007 году вынес 2 определения [6], где признал незаконность создания в Республике межселенных территорий. Представители поселений предлагали разделить спорные территории между муниципальными образованиями, чтобы население, проживающее там, на полных правах могло пользоваться этими землями, а доходы от использования земель шли в бюджеты поселений.

По истечении нескольких лет после вынесения определений Конституционного Суда РФ межселенные территории, как понятие, в Республике были упразднены, малая часть этих земель была распределена между поселениями, а оставшиеся в 2011 году законом республики были наделены статусом отгонных пастбищ и определены в государственную собственность республики. Таким образом, фактически, эти территории не распределены между поселениями и находятся в «подвешенном состоянии». Кроме того, проблема осложняется историческими разногласиями по поводу распределения территорий между разными народами и это придает конфликту уже национальный оттенок, что создает дополнительные трудности в поиске выхода из данной ситуации.

Безусловно, нельзя говорить о межселенных территориях только в отрицательном ключе. Так, межселенные территории, если отменить для них критерий плотности населения и считать их только территориями, не входящими в состав поселения, могли бы стать эффективным инструментом решения проблемы в Кабардино-Балкарской Республике. Кроме того, понятие межселенных территорий является одним из элементов процессов упразднения и образования поселений, придавая территориальной структуре местного самоуправления более динамичный характер. Хотя и этот аспект также требует более детального и тщательного анализа.

Подводя итог, можно сделать вывод, что законодатель выделил межселенные территории как особый вид территориальной организации местного самоуправления, при этом, не определив особенности комплексного управления подобными территориями. При определении границ муниципальных образований в многонациональных субъектах России необходимо учитывать различные факторы, в том числе национальный фактор в реализации принципов территориальной организации местного самоуправления. Недостаточная определенность содержания понятий «территория муниципальных образований», «межселенные территории», их многозначное использование, а нередко и чрезмерно расширительное толкование серьезно затрудняют использование этих категорий на практике.

Существующие в Законе от 2003 года требования к установлению границ муниципальных образований и выделению межселенных территорий обладают высокой степенью обобщения и требуют от федерального законодателя своей конкретизации применительно к различным особенностям субъектов Российской Федерации [7,23]. Таким образом, думается, что имеется необходимость привести законодательство о местном самоуправлении, о территориальной организации местного самоуправления, в том числе Земельный кодекс РФ, в соответствие друг с другом и таким образом, гармонизировать нормы права в отношении межселенных территорий.

Литература:

1.                  Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 06 окт. 2003 года № 131 — ФЗ // Собрание законодательства. - 2003. - 06 окт. - № 40, ст. 3822

2.                  Определение Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 № 171-О-П// «Российская газета», № 105, 19.05.2007

3.                  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 707-р //«Российская газета», N 114, 02.06.2004

4.                  Мальков А. В. Экономические основы, методы и эффективность зонирования межселенных территорий Белгородской области: Афтореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. — Москва, 2008

5.                  Чья власть на межселенных территориях? //Журнал государственного и муниципального управления Югры: сетевой журнал. [Электронный ресурс]: URL: http://region86.ugrariu.ru/arhive/may_2009 (дата обращения 16.10.2013)

6.                  Определение Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 № 171-О-П //«Российская газета», N 105, 19.05.2007; Определение Конституционного Суда РФ от 02.10.2007 N 715-О-П //«Вестник Конституционного Суда РФ», № 1, 2008

7.                  Мисроков Т. З.Проблемы этнотерриториальной идентификации при определении территорий и границ муниципальных образований в многонациональном субъекте Российской Федерации [Текст] //Юридический мир. -2010. — № 3. — С. 23