Государственный контроль землепользования: региональный аспект

Организация и управление землепользованием – важное направление социально-политической деятельности государства. Среди мер по совершенствованию рационального землепользования важное место занимает государственный контроль над использованием земель. Задачей земельного контроля является проверка соответствия деятельности субъектов земельных отношений требованиям земельного законодательства либо выявление случаев самовольного пользования земельными участками.

В различные исторические периоды развития нашей страны управление и контроль осуществлялись силами множества организаций. Так, в 70-80-е гг. прошлого столетия в СССР управлением и охраной природы занималось 18 различных министерств и ведомств. При этом функции контроля над состоянием природных ресурсов совмещались с функциями их эксплуатации и использования. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало само себя, и, конечно же, это порождало хищническое отношение к природе.

Проверки состояния учета и использования земель во всех районах и областях СССР проводились в соответствие с Постановлением Совета Министров СССР от 12.07.1969 №730 «Об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном производстве» и от 14.05.1970г. № 35 «Об утверждении положения о государственном контроле за использованием земель» [1].

Застойные явления в хозяйственной и политической жизни общества, несовершенная система правового регулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования не могли не отразиться на состоянии использования природных ресурсов и земель в частности. В результате кардинальной перестройки природоохранных органов в 1988г. были созданы Государственные комитеты по охране природы, которые должны были стать единым центром управления природопользованием. В 1991г. его упраздняют, т.к. задача комплексного управления природоохранной деятельностью не была решена. Взамен возникло Министерство экологии и природных ресурсов РФ, но и его годовая деятельность не позволила решить поставленные перед ним задачи.

Начало 1990-х годов характеризует уменьшение доли государственной собственности и введение частной и муниципальной форм собственности. Результаты материалов проверки, осуществляемой Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокурорами в 20 регионах в 1995г., а также анализ отчетов о контроле за использованием и охраной земель и решений коллегий комземресурсов субъектов Российской Федерации свидетельствуют, что, несмотря на проводимую работу по предупреждению и устранению нарушений земельного законодательства, земельные правонарушения носят массовой характер.

Наиболее распространенными стали факты самовольного захвата земли. Однако в Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Республике Карелия, Орловской, Смоленской, Курской, Свердловской, Тюменской областях, комземресурсы для устранения выявленных нарушений действенных мер к нарушителям не принимали и очень редко материалы передавались в органы прокуратуры для возбуждения уголовного дела по ст. 199 УК РСФСР [5].

В условиях осуществления экономических преобразований проблемы рационального использования земельных ресурсов отходят на второй план. Численность природоохранных инспекторов к 2000г. в среднем по России сократилась на 31% и сразу же на 21% снизился уровень наложенных штрафов. Статистические данные, касающиеся правонарушений, свидетельствуют об увеличении их числа. Например, по Ставропольскому краю инспекторский состав с конца 1998года уменьшился на 71 человека, а количество проверок на 2800. [3]. Но всё-таки о неадекватности реагирования природоохранных и правоохранительных органов, на состояние экологической преступности в крае и по всей стране, говорит незначительная доля уголовных дел, связанных с самовольным занятием, куплей-продажей, бесхозяйственным использованием земель.

С 2000г. федеральным органом исполнительной власти проводящим государственную политику в сфере охраны природных ресурсов, окружающей природной среды, является Министерство природных ресурсов РФ. Пока осуществлялся процесс реорганизации государственных природоохранных органов количество нарушений земельного законодательства увеличивалось.

Но на этом процесс реорганизации государственных природоохранных органов не останавливается, создаётся новая структура – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004г. «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» государственный земельный контроль осуществляют должностные лица и специалисты указанного органа и его территориальных подразделений, являющиеся по должности государственными инспекторами по использованию и охране земель.

В августе 2003г. были проведены проверки выполнения положений нового Земельного кодекса в 30 регионах РФ. Генпрокуратура России выявила многочисленные нарушения земельного законодательства в целом ряде субъектов РФ. По результатам вынесено свыше 10 тысяч протестов на незаконные правовые акты о землепользовании, в том числе около двух тысяч протестов на акты органов власти субъектов РФ. Возбуждено свыше 200 уголовных дел, в суды направлено 3,5 тысяч заявлений о признании недействительными противоправных сделок с землей и возмещении материального ущерба.

По данным Генпрокуратуры, при попустительстве Росземкадастра в Якутии, Саратовской, Самарской, Ульяновской, Ярославской областях районные земельные комитеты осуществляли незаконную предпринимательскую деятельность и оказывали платные услуги. В республиках Башкортостан, Дагестан и Тыва, Приморском крае, Астраханской области и ряде других регионов России органы местного самоуправления предоставляли земли, занятые лесом, для строительства автодорог, зданий и сооружений без соблюдения порядка перевода их из земель лесного фонда [2]. .

В 2006 году Роснедвижимость подвела итоги работы государственного земельного контроля за 2005г. В результате проведения проверок на территории России было выявлено 62 705 нарушений земельного законодательства на площади 8 616,3 тысячи гектар. Наиболее распространенным нарушением земельного законодательства, как и ранее, называлось самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов. Лидерами в данной категории стали Республики Татарстан, на самозахват у них приходится 87%, Башкортостан – 81%, Свердловская область - 80%, Краснодарский край – 78% и Московская область – 70%. В среднем же по всей России такие нарушения составляют более 65%, а их площадь занимает более 4 911,7 тысячи гектаров.

В ходе дальнейших проверок за 2007 год было выявлено 86,8 тыс. нарушений земельного законодательства, что на 38,5 % больше, чем в 2006 году. Государственный земельный контроль на территории России осуществляли 4196 государственных инспекторов по использованию и охране земель. Ими было проведено более 219 тыс. проверок соблюдения земельного законодательства, что на треть больше, чем в 2006 году. Наибольшее количество нарушений земельного законодательства выявлено в следующих субъектах РФ: республика Башкортостан - 6574, Краснодарский край - 4732, Свердловская область - 4614, республика Татарстан - 3504; Московская область - 3247, Самарская область - 2710; Кемеровская область - 2005. Роснедвижимость отметила тенденцию к увеличению выявления таких административных правонарушений, как самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Таких нарушений выявлено 60 тыс., что наполовину больше, чем за 2006 год. На треть больше выявлено земельных участков, используемых не по назначению. Одновременно есть тенденция к снижению выявления неиспользуемых земельных участков. Количество таких участков уменьшилось более чем на 1500. По фактам нарушений земельного законодательства привлечено к административной ответственности 65 тыс. нарушителей, что в полтора раза больше, чем за 2006 год. Сумма штрафных санкций, наложенных на нарушителей земельного законодательства, увеличилась на 38 % и составила более 176 млн. рублей [6].

Всего в 2007 году устранено 44 тыс. нарушений земельного законодательства, что на четверть больше, чем в 2006 году. Госземинспекторами было проверено 37,5 тыс. законодательных актов в области земельных отношений субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, из которых выявлено более 8000 неправомерных. 4000 неправомерных актов приведено в соответствие с действующим законодательством, 2000 направлено в контролирующие органы, по остальным принимаются меры по их устранению [8].

В Ставропольском крае органами прокуратуры при проведении проверок исполнения земельного законодательства в 2007 году выявлено около 4 тысяч нарушений закона. В ходе проведения проверок должностным лицам и руководителям предприятий внесено 324 представления об устранении нарушений законов, а также причин и условий им способствующих. Принесено 709 протестов на противоречащие закону правовые акты, в суды предъявлено 24 иска; к дисциплинарной ответственности привлечено 75 лиц, к административной – 109, возбуждено 3 уголовных дела. Соблюдение земельного законодательства находится на постоянном контроле в прокуратуре края [9].

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Росреестру переданы полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости), а Роснедвижимость упразднена с 1 марта 2009 г. Полномочия по государственному земельному контролю в настоящее время возложены на Росреестр и ее территориальные органы.

Должностные лица и специалисты Росреестра и ее территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле". Росреестр контролирует соблюдение земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. При этом ведомство осуществляет функцию по государственному земельному контролю на участках всех без исключения категорий. На сегодняшний день Росреестр является самым крупным контролирующим органом в области госземконтроля.

В целом, в течение 2009 года госинспекторы по использованию и охране земель провели более 270 тысяч проверок соблюдения земельного законодательства на площади около 33 миллионов гектаров земель. Всего было выявлено 97 тысяч нарушений земельного законодательства, привлечено к административной ответственности 8,6 тысяч нарушителей. Общая сумма штрафов составила более 145 миллионов рублей. Кроме того, было проверено почти 500 тысяч актов органов региональной власти и местного самоуправления на предмет их соответствия земельному законодательству. Из общего количества проверенных актов в более чем 6 тысячах выявлено несоответствие закону. В результате принятых Росреестром мер более 3 тысяч документов приведено в соответствие с законом.

Однако в ходе проверок за 2010г. по сравнению с 2007г. отмечается тенденция к уменьшению количества земельных правонарушений 81тыс. нарушений. При этом наиболее распространенным нарушением земельного законодательства, как и ранее, остается самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов. Так управлением Росреестра по Нижегородской области с начала 2010г. было выявлено 2044 нарушения в сфере земельных отношений на площади 53,9 тыс. га. Более половины нарушений, 58% - самовольное занятие земельных участков или использование земельных участков без правоустанавливающих документов, 20% - невыполнение предписаний госземинспектора, 5.6 % - неиспользование земельных участков. В результате проверок к административной ответственности привлечено 1569 нарушителей земельного законодательства с наложением штрафных санкций на сумму 2830,8 тыс. [4].

В ходе анализа материалов проверки прокуратурой Саратовской области в сфере землепользования за прошедший квартал, было установлено, что наибольшее количество нарушений законодательства связано с самовольным захватом земельных участков для размещения торговых и административных объектов, а также незаконной деятельности органов местного самоуправления. В целом количество преступлений, зарегистрированных в первом квартале 2010 года (701 преступление), возросло по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (678 преступлений) [7].

Таким образом, несмотря на наметившуюся тенденцию уменьшения количества земельных правонарушений, главной проблемой в области земельного контроля является самовольное увеличение земельного участка и использование земельного участка не в соответствии с его назначением.

Возникновение подобных нарушений вызывается низким уровнем правовых знаний или их отсутствием о необходимых действиях с объектом недвижимости (землей); сложная финансово – экономическая ситуация сельскохозяйственных предприятий: отсутствие или недостаток свободных денежных средств на покупку сельскохозяйственной техники, сортовых семян, удобрений, средств защиты растений, горюче-смазочных материалов, изношенность машинно-тракторного парка, отсутствие дорог на удаленные участки и так далее.

Литература:

1. ГАСК р-2395-5753, 102л.

2. Генпрокуратура выявила нарушения земельного законодательства в ряде субъектов РФ //Бюро правовой информации: 22 августа 2003г. http: // www.kadis.ru / poisk (06.06.2008).

3. Клюшин, П.В. Основы землеустройства /П.В. Клюшин, А.С. Цыганков – Ставрополь,2002. – С. 271.

4. Калинычева В. Собственность неприкосновенна http://www.kurs-n.nnov.ru/ poisk (07.05.2010).

5. Об устранении нарушений земельного законодательства: приказ Роскомзём от 24 июля 1995г. № 49 // Предпринимательское право. http: // www.businesspravo.ru / poisk (06.06.2008).

6. Проскурякова, Ю. До 80% нарушений законодательства приходится на самостоятельное занятие земельных участков / Ю. Проскурякова //Российская газ. – 2007. – 25 мая.

7. Прокуратура Саратовской области подвела итоги работы // Российский земельный союз: [Офиц.сайт]. 2010. http://www.zemso.ru/news_4636.htm poisk (09.04.2010).

8. Роснедвижимость выявила нарушения земельного законодательства // Финансовый монитор от 1 апреля 2008г. http: // www.berried.ru / poisk (06.06.2008).

9. Щукина, С. Ставропольский чернозём защитили? / С. Щукина // Экстра бизнес газ. – 2008. – 1 марта.