В статье впервые приведен мониторинг крылем (цитат) высших должностных лиц субъектов РФ (более 35 глав регионов) о необходимости эффективного взаимодействия регионов России. Целью автора в данной статье стало обозначение факта личного восприятия губернаторами востребованности правового закрепления взаимодействия. С позиции содержательно-структурного подхода оценен факт личной заинтересованности лидеров регионов страны в развитии данного сотрудничества в интересах, именно, населения субъектов РФ. Отмечена роль взаимодействия в поддержании стабильной социально-экономической ситуации в стране. Отдельно выделена роль взаимодействия именно с субъектами-соседями, чего ранее не делалось. Автором предлагается переходить от стандартных соглашений о сотрудничестве к более эффективным формам взаимодействия и повышению роли федерального центра в данном процессе.
Ключевые слова: Российская Федерация, субъект Российской Федерации, регион, межрегиональное сотрудничество, органы исполнительной власти, взаимодействие органов исполнительной власти, губернатор, актор.
The paper first describes the monitoring krilem (citation) higher officials of subjects of the Russian Federation (more than 35 heads of regions) the need for effective interaction of Russian regions. The author's aim in this article was the fact personal perception governors demand for legal consolidation interaction. From the position of the substantial-structural approach appreciated the fact personal the interest of the leaders of the regions of the country in the development of this cooperation in the interest of, namely, the population of subjects of the Russian Federation. The role of interaction in the maintenance of a stable the socio-economic situation in the country. A separate role to interact with the stakeholders-neighbors, what has been done. The author proposes to move from standard cooperation agreements to more effective form interaction and the role the Federal center in the process.
Keywords: Russian Federation, The subject of the Russian Federation, the region, interregional cooperation, the Executive authorities, the interaction of Executive authorities, the Governor, actor.
После распада СССР, который Президент РФ В. Путин назвал «крупнейшей геополитической катастрофой века» [1], на карте мира появилось новое государство — Российская Федерация. В России начался новый этап истории федерализма, основу которого составила Конституция Российской Федерации 1993 года [2].
Стране удалось в исторически короткий срок создать каркас реальной федеративной государственности, платформу которого составили ее составные части — субъекты. Россия является самым многосубъектным государством в мире и состоит из 85 равноправных членов Федерации. Государство может считаться состоявшимся и достаточным лишь тогда, когда она будет состоять из сильных субъектов. Ведь «…везде в мире крепкая федерация держится на сильных регионах…» [3, с.330]. Тезис «Сильное государство-сильные регионы» актуален не только для Российской федерации, но и для всех стран с федеративными отношениями. Когда любая система усложняется до значительного уровня, то для существования ей необходимо эффективное взаимодействие внутри себя ее составных элементов, то есть горизонтальных связей. А без оценки горизонтального сотрудничества субъектов РФ картина федеративного устройства нашего государства будет неполной [4, с.381].
В августе 1990 г. Президент России Б. Ельцин призвал регионы «брать столько власти, сколько они могут проглотить», тем самым едва не запустив дезинтеграционные механизмы в стране. Административные границы между субъектами федерации стали превращаться в реальные, появилась практика ограничения ввоза (вывоза) товаров в соседние регионы. Возникали проекты создания Дальневосточной, Уральской, Южнорусской и прочих республик. Имевшиеся ранее связи между регионами были повсеместно разрушены. Субъекты РФ вместо решения собственных проблем, стали активно конкурировать за влияние на федеральный центр и руководство страны, боролись за выделяемые средства из федерального бюджета и инвестиции госмонополий. У большей части избранных руководителей субъектов РФ отсутствовало понимание значимости стратегического управления регионом, ими недооценивалась роль межрегиональной интеграции, но присутствовали личные амбиции и стремление к активному регионализму. Однако, как заявил Губернатор Забайкальского края Равиль Гениатуллин: «Парад суверенитетов 90-х годов, когда каждый регион стремился развиваться самостоятельно, ушёл в прошлое…» [5].
Право субъектов РФ вступать в договорные отношения было закреплено Федеративным договором от 31 марта 1992 г. [6] В нем, ч. 2 ст. III закреплено, что «республики в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками соглашений с другими республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами Российской Федерации». Впоследствии, Конституция РФ — ч. 4 ст. 66 и ч. 2 ст. 125 — подтвердила право субъектов РФ на заключение договоров между собой. Произошедшие законодательные изменения потребовали от регионов обратить самое пристальное внимание на активное развитие двустороннего и многостороннего социально-экономического взаимодействия.
На начальном этапе построения государственности федеральный законодатель, занятый решением первоочередных задач, не мог предложить понятной и четкой системы взаимодействия между субъектами РФ. Как следствие — недостаточная развитость инструментов такого взаимодействия на практике и его невысокая эффективность. На «ельциновском» этапе развития России, взаимодействие между субъектами РФ существовало в тех или иных формах как факт, и не зависело от отсутствия на тот момент его правовых определений, принципов и регламентации.
Международная практика подтверждает утверждение о том, что роли составных частей государств, регионов, в мире придается генеральное значение. Так Ассамблея европейских регионов на своем заседании в г. Базеле 4 декабря 1996 года приняла свою Декларацию [7, с.407], где в пункте 3 Преамбулы указано, что «регионы представляют собой важнейший и незаменимый элемент построения Европы и процесса европейской интеграции». Английский политолог Престон Кинг сформулировал, что «… самая характерная черта федерации — укрепление региональных компонентов, которые составляют единое федеративное целое» [8, с.14]. Американский федералист Дж. Циммерман указывает на то, что: «Особая потребность в межсубъектном взаимодействии возникает тогда, когда один субъект не в состоянии решить в целом задачу, которая может быть выполнена только совместными усилиями ряда заинтересованных субъектов федерации» [9, P. 5]. Другой идеологов федерализма современной эпохи Даниил Елазар уверен, что все органы власти государства должны «работать и взаимодействовать вместе» [10, P. 133].
Российская правовая мысль также считает, что «субъекты федерации — системообразующие элементы, то есть юридически федерация определяется через «субъекты», их отношения между собой и с федерацией…» [11, c.73] и «…если рассматривать федерацию как государственно-территориальную систему, то, вероятно, именно субъекты будут ее основными элементами» [12, с.117].
В 2000 году, вновь избранный Президент РФ Владимир Путин отмечал, что в стране созданы «острова» и «островки» власти, но между ними не возведено надежных мостов, не выстроено эффективного взаимодействия между разными уровнями власти» [13]. Роль мостов, как считал Президент, должно было выполнить эффективное и научно проработанное взаимодействие между органами власти, в том числе и между органами исполнительной власти субъектов РФ. Акцентируя внимание на роль субъектов РФ в жизни страны он заявлял: «Самочувствие всей страны зависит от того, как чувствуют себя регионы» [14].
В 2004 году, на заседании Государственного Совета по вопросам совершенствования механизма взаимодействия органов государственной власти, В. Путин указал, на то, что эффективность государственного управления определяется двумя факторами: четкостью понимания уровнями власти собственных обязанностей и применением наиболее оптимальных моделей их взаимодействия [15].
Вовзаимодействии субъектов РФ принимают участие все три ветви власти. Но акцент организации этого взаимодействия смещен в сторону органов исполнительной власти. «Субъекты исполнительной власти являются главнейшими …, поскольку именно они осуществляют государственное управление, управленческие действия, принимают административные акты, обеспечивают исполнение законов, общественный порядок и безопасность, права и свободы граждан» [16, с.61]. Президент России солидарен с этим заключением, отмечая, что «Во всем мире наблюдается тенденция к усилению исполнительной власти…» [17].
Анализ положений в ст. 73 Конституции РФ и отсутствие, по факту, перечня там предметов исключительного ведения субъектов РФ, повлияло на содержание Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [18]. Термин «взаимодействие» отмечен в нем в шести случаях, но сам закон не сформулировал понятного для всех организационно-правового механизма взаимодействия субъектов и лишь в самом общем виде определяет его отдельные формы. Более того, статьей 26.3 указанного закона, в которой законодатель попытался дать наиболее полный перечень полномочий субъектов РФ, осуществляемых ими самостоятельно и за счет собственных средств, нет ни одного полномочия, связанного с межрегиональным взаимодействием.
Руководство субъектов РФ вынуждено было самостоятельно организовывать, выстраивать и реализовывать взаимодействие, в том числе между своими органами исполнительной власти. Создавались и реализовывались новые формы взаимодействия субъектов РФ, такие как: Союзы городов, Ассоциации территорий, объединенные по различным признакам, союзы и блоки регионов, Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия [19], Межпарламентские ассоциации регионов, Советы судей РФ и Советов судей субъектов РФ и др.
Впервые в стране появились надсубъектные органы исполнительной власти, как высшая форма реализации взаимодействия, решения которых носят совещательно-рекомендательный характер и в пользу которых осуществляется добровольная передача субъектами РФ, объединенными едиными интересами, отдельных полномочий по координации процессов взаимодействия, на деятельности которых мы остановимся ниже.
Как считает В.Путин, сегодня губернаторы и руководители республик являются институтами исполнительной власти [20]. Перед ними ставятся «…очень серьёзные задачи, и решать их придётся в непростых условиях, без всяких ссылок на обстоятельства. Сегодня руководителям (субъектов) приходится работать в самых разных ипостасях, от крепкого хозяйственника до грамотного политика» [21]. А российской спецификой взаимодействия между субъектами является тот факт, что от субъективной воли одного человека, высшего должностного лица субъекта РФ — основного актора взаимодействия, и от его личных характеристик, на уровне региона зависит многое и он, практически лично, определяет региональную политику своего субъекта. Таким образом взаимодействие субъектов РФ напрямую завит от руководителя субъекта — губернатора, мэра, главы субъекта РФ — и его личного желания (нежелания) к сотрудничеству с тем или иным регионом.
Потенциал глав субъектов охарактеризовал Губернатор Воронежской области Алексей Гордеев, который считает: «У губернаторов есть опыт, наработки и понимание происходящих в регионах процессов. Очень бы хотелось, чтобы мы не боялись заявлять о своих позициях и предложениях. Жаль субъекты РФ на федеральном уровне сегодня не представлены как институт, наряду с министерствами и различными ведомствами». [22]
Представляет научный и практический интерес краткий обзор официальных высказываний (крылем) высших должностных лиц субъектов РФ, бывших и действующих, в период с 2007 по 2015 года, об их личном видении необходимости и полезности взаимодействия между субъектами России.
Мы остановимся на рассмотрении социально-экономического взаимодействия. Исследованиям экономических связей регионов российской наукой уделяется значительно большее внимание, чем социально-экономическим. Экономические связи Рязанской области и Хабаровского края, бесспорно важны. Но в этом случае из схемы взаимодействия выпадает главный элемент государства — народ России, население региона и его непосредственные интересы. Президент России прямо указал на то, что «Главнее люди, главнее нас с вами — люди, ради которых мы работаем» [23]. С ним солидарен и Д.Медведев: «Власть существует не для самой себя, а для эффективного управления страной в интересах граждан» [24].
Также автор приоритет во взаимодействии регионов, расположенных рядом (соседей), характеризующихся исторически сформировавшимися взаимоотношениями.
Председатель исполкома ассоциации «Большой Урал» Владимир Волков, который не понаслышке знает о сотрудничестве регионов, видит смысл социально-экономического взаимодействия так: «… взять людей, которые живут через границу (субъектов) друг от друга. У них есть речка, но нет моста. А мост не могут построить по отдельности» [25]. Губернатор Тверской области Андрей Шевелев, согласен с В.Волковым, указав на подобную ситуацию со связывающим две области мостом через реку Сёбла: «Такой мост сегодня еще один построили. Таких мостов может быть много, как в экономике, социальной сфере. Это наша системная работа с нашими соседями. Для этого мы вместе должны решать задачу дорог, задачу мостов, сооружений, соединяющих наши регионы» [26]. Его дополняет Губернатор Ярославской области Сергей Ястребов — «Вообще все люди, которые живут на Волге, должны как-то вместе жить, лучше понимать друг друга и сотрудничать. То, что мы с вами соседи — это благо, польза для населения вашего региона и нашего». [27]
Губернатор Рязанской области Георгий Шпак при заключении соглашения с Владимирской областью констатировал: «Мы живем рядом, а очень мало друг о друге знаем… почему бы не учиться у нашего ближайшего соседа?!». [28] Губернатор Ивановской области Михаил Мень уверен, что «Любое сотрудничество, которое мы ведем — не только с Москвой, но и с другими городами и регионами, и даже странами, — интересно и полезно. …, я обозначил такое взаимодействие как один из главных пунктов программы новой команды» [29].
«Практика выстраивания тесного сотрудничества с регионами-соседями в Тверской области, будет продолжена. Через эти соглашения (о сотрудничестве) поэтапно будет повышаться качество жизни населения удаленных районов, а также в целом региона» [30] — говорил Губернатор Тверской области Андрей Шевелев. На необходимость тесного взаимодействия с соседними регионами указывает и Губернатор Иркутской области Сергей Ерощенко. Он считает, что для развития территорий области необходимо решать вопросы по реализации различных совместных проектов с соседними регионами: «Правительство должно изменить эту ситуацию, в том числе и через интеграцию с другими регионами Сибирского и Дальневосточного федеральных округов. К примеру, развитие транспортной инфраструктуры совместно с Читинской областью и республикой Бурятия даст толчок к развитию рекреационной зоны на Байкале…» [31]. «Нас многое объединяет. У нас общий вектор развития — на упрочение межрегионального сотрудничества, на повышение качества жизни людей. Экономическая ситуация и международная политика диктуют субъектам РФ необходимость наращивания межрегиональных контактов…», [32] отмечает Губернатор Свердловской области Евгений Куйвашев
Губернатор Пензенской области В. Бочкарев уверен в том, что «… двусторонние отношения, в которых Пенза искренне заинтересована, делают их богатыми, сильными, мудрыми и наглядно демонстрируют, какими возможностями обладают народы соседних регионов, которые живут в ладу друг с другом и помогают друг другу, от чего становится богаче и государство» [33]. Губернатор Тюменской области Владимир Якушев при подписании соглашение о сотрудничестве со своим коллегой из Курганской области отметил возможность взаимодействия в отдельных направлениях: «Нам есть чему поучиться друг у друга в агропромышленном комплексе, также нужно развивать совместную работу в сфере высокотехнологичной медицины, медицинские центры Тюменской и Курганской областей уже принимают пациентов обеих территорий, однако их число должно вырасти» [34]. В ходе рабочей встречи глав Костромской и Ярославской областей, Ярославский Губернатор Сергей Ястребов отметил: «Близость друг к другу… говорит о том, что регионы должны друг с другом сотрудничать. Основное направление для взаимодействия — это трудовые ресурсы, поскольку оба региона испытывают кадровый дефицит. Также необходимо развивать связи в сфере туризма». [35]
При подписании соглашения с Костромской областью Губернатор Санкт-Петербурга Георгий Полтавченко сделал значимое заявление: «Чем больше будет таких связей между регионами, тем крепче станет наша страна» [36]. А при подписании соглашения о сотрудничестве с Москвой Глава северной столицы отметил: «Города всегда старались использовать положительный опыт друг друга, делиться прогрессивными идеями. Все что делается в Петербурге — интересно для Москвы, и все что делается в Москве — интересно для Петербурга» [37].
Губернатор Курганской области Олег Богомолов очень просто сформулировал свою мысль: «Хорошие соседи гораздо ближе, чем дальние родственники» [38]. С ним согласен Губернатор Омской области Виктор Назаров, который считает, что сибирские регионы должны взаимодействовать во всех сферах [39]. «Любое межрегиональное сотрудничество — это обмен практиками в самых разных направлениях», считает Губернатор Ростовской области Василий Голубев. [40] А Губернатор Саратовской области Павел Ипатов уверен, что: «…межрегиональное сотрудничество — это тот резерв в Российской Федерации, который нужно задействовать в полной мере» [41]. Также значима его реплика: «Мы все говорим о том, что Россия сильна регионами, и конечно, регионы должны брать друг у друга лучшее». [42] Губернатора Камчатского края Владимир Илюхин, считает: «… что в условиях санкций мы должны чувствовать «локоть соседа», поддерживать друг друга» [43]. Глава Забайкальского края Константин Ильковский полагает, что выступая совместно с соседними регионами, можно добиться большего, привлечь к своим проблемам внимание федерального центра и добиться успеха в лоббировании общих интересов на уровне Федерации. [44]
Губернатор Кировской области Никита Белых: «В ближайших планах — налаживание связей со многими регионами, входящими не только в ПФО, но и с Северо-Западным, Уральским федеральными округами, а также, возможно, и с другими регионами Федерации. Я убежден, что такое взаимодействие по всем направлениям должно эффективно работать на благо наших граждан» [45]. А при подписании соглашения о сотрудничестве с Пермским краем он заявил: «Чем ближе мы друг к другу, чем более открыты друг для друга, тем проще находить решение существующих проблем. Благо оба региона имеют богатый опыт в разных сферах и готовы делиться этим опытом. Нашу общую задачу можно сформулировать так: научиться быстро перенимать и осваивать все новое, что появляется на соседних территориях. Тогда не придется тратить силы и время на те вопросы, которые уже давно отработаны в других субъектах» [46]. Глава Ямало-ненецкого автономного округа Дмитрий Кобылкин: «Договор (о сотрудничестве) между Тюменской областью, Югрой и Ямалом до 2020 года подписан, прежде всего, в интересах людей. Ямал, Югра и Тюменская область так давно вместе, так крепко связаны, что мы даже уже не соседи или партнеры, а близкие родственники» [47]. «В каждом регионе были найдены свои механизмы решения поставленных задач. Практика их применения покажет уровень эффективности. Детальное изучение опыта соседей, обмен мнениями может стать стимулом для дальнейшего совершенствования нашей работы и повышения ее эффективности». Он также отметил: «Убеждён: чем сильнее регионы, тем сильнее страна. И стратегическая задача у всех нас общая — решение государственных задач по всем направлениям на благо наших регионов, на благо России» [48].
Губернатор Тульской области Груздев В. С.: «Тульская область, как и другие территории, соседние с московским регионом должны тесно взаимодействовать между собой, совместно решать вопросы развития транспортной инфраструктуры, привлечения инвестиций, координировать действия по выводу промышленных предприятий из столицы в области Центрального федерального округа» [49]. Президент Республики Бурятия Вячеслав Наговицын: «Так строится вся работа между субъектами. Мы сюда приехали … для того, чтобы изучить опыт Забайкальского края. Самое лучшее, что только есть, почерпнуть и реализовывать у себя в Бурятии. Надеемся, что потом тоже самое будет: приедут коллеги из Забайкальского края. Мы им тоже открыто покажем все, что мы делаем». [49] Губернатор Забайкальского края Равиль Гениатуллин полагает, что «…реалии сегодняшнего дня обязывают граничащие субъекты объединять усилия по социально-экономическому развитию территорий. Упор в сотрудничестве необходимо сделать на развитие всех форм кооперации, создание максимально благоприятных условий для развития бизнеса, укрепление уже существующих контактов не только в экономике, но и в культурной, образовательной и научной сфере. Мы обречены, быть в едином инфраструктурном и экономическом пространстве. Такое сотрудничество — это прививка от попытки самоизоляции». [49]
Глава Республики Татарстан Рустам Минниханов считает, что «сотрудничество со Свердловской областью проверено десятилетиями, однако сейчас необходима его активизация и расширение сфер взаимодействия, обмен опытом и координация усилий в реализации совместных проектов. Необходимо больше взаимодействовать друг с другом и использовать научные разработки» [50] и уверен в необходимости развития «горизонтальных» связей между регионами России». [51] Губернатор Самарской области Николай Меркушкин уверен, что: «Взаимодействие между Мордовией и Самарской областью должно быть усилено. В целом же углубление сотрудничества между регионами выгодно, прежде всего, республике» [52].
ВРИО губернатора Еврейской АО Александр Левинталь, видит прямую связь между «…улучшением качества жизни в Еврейской автономной области и организацией взаимодействия области с Хабаровским краем, Якутией, Амурской областью…». [53] Губернатор Хабаровского края Вячеслав Шпорт при подписании соглашения о взаимодействии с Приморским краем указал на то, что «…в последнее время сотрудничество между двумя соседними регионами активно развивается, а дружеские связи становились крепче. И дружба между регионами только крепнет» [54]. Губернатор Амурской области Олег Кожемяко, при открытии III Межрегиональной промышленной выставки «Амур-Якутия: грани сотрудничества», назвал сотрудничество с регионами одним из важнейших направлений деятельности Правительства Амурской области и неотъемлемой частью его экономической и социальной политики: «Наши цели в межрегиональном сотрудничестве предельно понятны — это создание благоприятных условий для социально-экономического развития и повышение уровня жизни населения». [55]
Губернатор Ставропольского края Владимир Владимиров считает, что «…без консолидированного взаимодействия сегодня на Кавказе не выжить». [56]
Глава Республики Дагестан Рамазан Абдулатипов на встрече со своим коллегой, Главой Ингушетии, отметил: «Должны быть совместные проекты, как экономические, так и культурные, чтобы наши народы не только территориально были близки, но и были близки по духу. Возможности для этого есть. Но у нас еще очень примитивно-низкий уровень интеграции, недопустимый для современного этапа развития экономики. Современная экономика интегрирована, это большие масштабы взаимодействия. Есть такое понятие «синергетический эффект», вот его нам, может быть, еще не хватает». [57] Также он считает, что от взаимодействия всех субъектов СКФО во многом зависит обстановка на всем юге России и стране в целом: «Когда кто-то объявляет санкции и пытается свергнуть Россию, нам надо стать еще более сплоченными, быть способными не только лозунгами, а конкретными делами показать свою поддержку Владимиру Путину — одному из ведущих мировых лидеров нашего времени». [58] Глава Республики Ингушетия Юнус-Бек Евкуров напрямую связал взаимодействие с процессом управления: «Процесс управления стал более мобильным, более целенаправленным, и я как глава субъекта это вижу. Мобильность структурного взаимодействия — это важный фактор, большой плюс в работе, влияющий на динамику развития регионов, на процесс управления ими». [59]
Губернатор Алтайского края Александр Бердников в ходе заключения соглашения с Республикой Алтай заявил: «Официально соглашение называется документом о сотрудничестве, а на самом деле — документ о нашей дальнейшей совместной судьбе. Я абсолютно уверен — она будет достойная и для жителей Алтайского края и Республики Алтай» [60] и продолжил: «…сегодня появляются совершенно новые сегменты нашего взаимодействия, которые нужно наполнить конкретной организационной составляющей». Глава Республики Алтай Александр Карлин считает, что «подписание документов (соглашения) и совместная работа по реализации внесут значительный вклад в развитие взаимовыгодного сотрудничества и укрепление добрососедских отношений между нашими регионами». [61]
Особенно взаимодействие необходимо в случаях чрезвычайных ситуаций. Губернатор Тверской области Андрей Шевелев: «Никто не застрахован от чрезвычайных ситуаций, от стихийных бедствий. Важно, чтобы мы скоординировали так свои усилия, чтобы могли приходить друг к другу на помощь вне зависимости, где случилась беда. Практика выстраивания тесного сотрудничества с регионами-соседями в Тверской области будет продолжена». [62] Его поддержал Глава Бурятии Вячеслав Наговицын: «Если с пожарами мы боремся сами, как можем, то с хищением леса каждый субъект отдельно не может бороться, мы не можем уследить, как мигрируют черные лесорубы, которые, как зайцы, путают следы. Объединив наши усилия — сможем достичь результата». [63]
Равиль Гениатуллин обратил внимание на необходимость активизации и приоритетности взаимодействия внутри страны: «… на протяжении 10 лет у нас было подписано больше соглашений с КНР, чем с соседними регионами, и это не правильно» [64]. Эту мысль развил Рамазан Абдулатипов: «Если мы хотим укрепить свое государство, нужно развивать взаимоотношения внутри него. Иной раз мы активнее сотрудничаем с Китаем или с Германией, чем с соседями». [65]
Автор отдельно хочет выделить мнении руководителей Москвы и Московской области о их взаимодействии. Мэр Москвы Сергей Собянин считает, что «Проще идти по пути интеграции деятельности органов исполнительной власти. Между правительством Москвы и Московской области налажен тесный контакт, отработаны вопросы взаимодействия. Мы все понимаем, что не можем нормально жить и функционировать друг без друга. Это нормальный путь взаимодействия» [66]. Губернатор Московской области Андрей Воробьев, давая характеристику взаимодействию с Москвой, прямо указывает на орган власти, ответственный за взаимодействие: «Для того чтобы эта работа была эффективной, у нас создан специальный институт — Коллегия органов исполнительной власти, а между министерствами и ведомствами налажено взаимодействие по текущим вопросам» [67]. Также он считает, что «…есть полное понимание необходимости нашего взаимовыгодного, я подчеркиваю, взаимовыгодного, сотрудничества и укрепления наших совместных действий. Главы двух регионов, думая о своих субъектах и своих полномочиях, всегда выше всего будут ставить интересы жителей и улучшать качество жизни граждан». [68] Отдельно заслуживает внимания его крылема: «Уверен, и я, и Сергей Семенович (Собянин) хорошо помним совет Гегеля о том, что “когда сильные объединяются, они становятся непобедимыми”. Именно на этом принципе и основывается наше сотрудничество, и от этого выигрывают жители всего московского региона». [69]
Считаем целесообразным привести и первую часть цитаты из Георга Вильгельма Фридриха Гегеля: «Если слабые объединяются со слабыми, они становятся сильными…». Именно в оригинальном виде эта цитата может служить лозунгом и целью взаимодействия для всех субъектов РФ. Ведь, как сказал известный политик, бывший Мэр Москвы, Юрий Михайлович Лужков, лишь «Сильный регион вносит ощутимый вклад в федеральный бюджет, в экономику и жизнь государства в целом. На такой регион можно уверенно опереться. Такой регион сам решает многие свои проблемы и другим помогает» [70, с. 330].
Хотелось бы отметить тот факт, что подавляющее большинство глав регионов, понимая и высоко оценивая роль взаимодействия с субъектами РФ, особенно со своими соседями, выделяют в первую очередь его направленность на повышение уровня качества жизни и благосостояния населения вверенных им субъектов, а также общее стремление к успешному развитию всей страны, используя для этого потенциал субъектов РФ.
Основной формой межсубъектного взаимодействия, о которых говорят высшие должностные лица субъектов РФ, являются договоры (соглашения) в области социально-экономического сотрудничества, которые заключаются между большинством субъектов РФ (часто они также именуются соглашениями о намерениях). Они являются правовой основой для развития межсубъектных связей, и повышают уровень социально-экономического развития субъектов за счет использования их преимуществ и потенциала каждого субъекта. Ведь «стимулирующим фактором такого взаимодействия является усиление собственных возможностей за счет использования ресурсов другой стороны. [71, c. 34] И на сегодня Федеральный центр, полагая, что заключившие договор (соглашение) субъекты федерации готовы к сотрудничеству и решению возникающих проблем, удовлетворен подобной ситуацией с взаимодействием субъектов РФ в стране, не отслеживая его последующие результаты.
Однако эта форма взаимодействия в нынешнем виде обладает значительными недостатками: разрабатываются они по схожей форме, имеют однообразное содержание, в них отсутствуют конкретные обязательства участников, положения об ответственности и механизмы реализации обязательств. В ущерб качеству, в них включены все возможные области взаимодействия, недостаточно отражается региональная специфика подписантов.
В подтверждение вышесказанного приведем высказывание Главы Республики Крым Сергей Аксенов, который отчитался: «Все соглашения (заключенные) носят стандартный характер. На данный момент уже подписаны соглашения о сотрудничестве практически с 80 субъектами Российской Федерации». [72] Республика Крым, которая была образована 18 марта 2014 года на основании договора о принятии ее в состав России, уже к 20 сентября 2014 заявила о наличии соглашений о сотрудничестве с 80 субъектами РФ! Это, конечно, является подтверждением успешной интеграции Крыма в состав России, но вместе с тем и доказывает рекомендательный и, в определенной мере, предварительный характер заключаемых соглашений о сотрудничестве.
Что мешает иным субъектам РФ иметь столь же значимые успехи в подписании соглашений о сотрудничестве? Их нежелание к взаимодействию или низкий профессионализм? Например, по состоянию на 1 января 2015 года, активная Ростовская область имеет «всего» 57 Соглашений, заключенных с субъектами РФ [73], а Костромская область имеет «лишь» 61 Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с регионами РФ. [74]
Наряду с соглашениями о сотрудничестве в России состоялись и новые, иного уровня эффективности формы государственного управления взаимодействием регионов — специализированные структуры межрегионального сотрудничества, координирующие социально-экономическое развитие и связи двух-трех соседних регионов [75, с. 141] Это постоянно действующие коллегиальные совещательные органы. К ним можно отнести Советы губернаторов Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов [76] и Тюменской областью, Ханты-Мансийским автономным округом и Ямало-Ненецким автономным округом, Объединенные коллегии исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области, и Московской и Тверской области, Координационный совет Санкт-Петербурга и Ленинградской области в сфере социально-экономического развития. Задачей этих структур является координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также совместное принятие решений, обязательных к исполнению на территории взаимодействующих субъектов РФ и согласованном решении вопросов всего спектра их социально-экономического развития.
Взаимодействие между субъектами РФ, с помощью указанных органов, осуществляется посредством регламентации их деятельности специальными Положениями, а между Москвой, Московской и Тверской области, дополнительно, Регламентами Объединенных коллегий и Положениями об аппарате Объединенных коллегий. В регламентирующих документах подробно прописаны все организационные, распорядительные и иные действия участников постоянно действующих коллегиальных совещательных органов. Свою эффективность эти органы подтвердили многолетней успешной деятельностью и высокими результатами.
О существовании таких органов известно другим руководителями субъектов России. Например, Губернатор Ивановской области (на тот момент) Михаил Мень, на вопрос корреспондента: — «Как, а ваш взгляд, сложатся отношения Сергея Шойгу с мэром Москвы Сергеем Собяниным?», ответил: «Уверен, что у них будет нормальная, конструктивная работа. В первую очередь она будет опираться на работу такого института как Объединенная коллегия исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области» [77].
Почему руководители других субъектов РФ не стремятся перейти на этот, новый, уровень взаимодействия, не ясно. Ведь декларируя (см. выше) свою приверженность и заинтересованность в эффективном взаимодействии, на деле большинство из них довольствуются старыми и проверенными, но не достаточно эффективными соглашениями о сотрудничестве.
Может прав Владимир Волков, заявляя, на наш взгляд, выстраданные им мысли: «Учитывая, что за развитие межрегиональных отношений в Москве никто не спрашивает, эта тема стала неинтересна губернаторам. Если сегодня администрация президента будет стимулировать взаимодействие губернатора в интересах жителей, развитие будет другое. Это будет выгодно всем: и субъектам, и федеральным округам и Федерации в целом» [78].
Представляется целесообразным Федеральному центру пересмотреть свою пассивную позицию по вопросу организации взаимодействия своих субъектов и принять реальное, действенное, а не декларативное, участие в этом вопросе в интересах всей России. На это должна быть политическая воля руководства страны. Так Дмитрий Медведев считает, что «…мы заинтересованы в том, чтобы те новые идеи, … которые уже опробованы в субъектах федерации, воплощались в жизнь в других территориях» [79]. В этом вопросе велика инициатива и решимость к переменам руководителей субъектов России.
Литература:
1. Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. «Российская газета», 26 апреля 2005 года
2. «Российская газета», 25 декабря 1993 года
3. Лужков Ю. М. «Пособие для будущего Мэра» М., ОАО «Московские учебники и Картолитография», 2003
4. Саликов M. C. «Сравнительный федерализм США и России», Екатеринбург, 1998.
5. ГТРК Россия — 1 «Чита», 9 марта 2010
6. ЗАО «Кодекс», docs.cntd.ru
7. Декларация Ассамблеи европейских регионов о регионализме в Европе. / Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. — М., 2002
8. Кинг Престон «Классификация федерации», «Полис», 2000. № 5.
9. Zimmerman J. F. Horizontal Federalism: Interstate Relations. State Univ. of New York Pr., 2011.
10. Elazar Daniel J, Federalism and the way to peace.
11. Чиркин В. Е. «Субъекты федерации и несубъекты в федеративном государстве. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)», М., 2001.
12. Добрынин Н. М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 117.
13. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000 году «Российская газета», 11 июля 2000 года
14. «Синтез новостей», 10 января 2012 года
15. Президент России. Официальный сайт. http://www.kremlin.ru/news/31078
16. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. 4-е изд., Пересм. и доп., М., ИНФРА-М, 2010.
17. Президент России. Официальный сайт. http://www.kremlin.ru/news/31078
18. «Российская Газета», 19 октября 1999 года
19. Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. N 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», «Российская газета» 17 декабря 1999 года
20. «Коммерсант-Власть», 23 мая 2000 г. стр. 4.
21. ОАО Телерадиокомпания «Петербург», 17сентября 2014 года
22. Информационный портал «Коммуна», Воронежа и Воронежской области, 24 апреля 2015 года
23. Выступление Президента РФ на семинаре для губернаторов и мэров, 29 Января 2015 года
24. «Российская газета», 23 января 2008 года
25. «URA.Ru» 11.02.2014. Интервью Председателя исполкома ассоциации «Большой Урал» Владимира Волкова
26. Газета «Новости Тверского проспекта», 22 июня 2012 года
27. Там же.
28. ООО «Шестой канал», «Новости24» 20 февраля 2007 года.
29. Правительство Ивановской области. Официальный сайт 5 июня 2007 года
30. Газета «Новости Тверского проспекта», 22 июня 2012 года
31. Информационное Агентство «Телеинформ», 13 августа 12 года
32. ИА «Уралинформбюро», 23 июня 2014 года
33. Супрун В. В., дисс. канд. соц. наук, «Межрегиональное взаимодействие в социально-политическом процессе современной России», Саратов, 2002 года
34. «МК — Урал. Свердловская и Курганская область», 30 апреля 2014 года
35. «Новости Костромы», 25 ноября 2013 года
36. ИА «GreenPress», 4 декабря 2012 года
37. Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга 24 августа 2013 года
38. Официальный сайт Правительства Курганской области, 17 мая 2013года
39. РИА «ОМСКИНФОРМ», 9 сентября 2014 года
40. РИА «ФедералПресс», 4 июня 2015 года
41. «Новые времена в Саратове» № 22, 10 июня 2011 года
42. Сайт депутата Госдумы Вячеслава Позгалева, 21 сентября 2010 года, http://www.pozgalev.ru/news/235.html
43. НДП «Альянс Медиа», 9 августа 2014 года
44. Официальный портал Забайкальского края, 25 августа 2014 года
45. РИА «Новости», 2 апреля 2009 года
46. Сайт Правительства Кировской области, 25 марта 2009 года
47. Информационное агентство «ФедералПресс», 25 июня 2013 года
48. Официальный портал государственных органов власти Ямало-Ненецкого автономного округа, 3 марта 2015 года
49. Общественная политическая региональная газета «Тула» 15 ноября 2012 года
50. «РОССИЯ 1» Чита, 9 марта 2010 года «Правительственная делегация из Республики Бурятия посетила Забайкальский край» http://chita.rfn.ru/region/rnews.html?id=12494&rid=233841&iid=2820
51. «Новости Забайкальского края. Архив публикаций СМИ» http://www.chita.ru/wikismi/p21478.
52. «Аргументы и Факты», 25 июня 2014 года
53. НДП «Альянс Медиа», 9 августа 2014 года
54. «Известия Мордовии», 11 Июня 2013 года
55. РИА «Новости», 27 февраля 2015 года
56. ДФО портал. Дальневосточный федеральный округ РФ, 17 декабря 2010 года
57. «Амурская правда», 21 марта 2009 года
58. «МК в Дагестане» 14 января 2015 года
59. Интернет-СМИ «КАВПОЛИТ» 22 сентября 2014 года
60. «МК в Дагестане» 14 января 2015 года
61. Официальный сайт Республики Ингушетия 19 января 2014 года
62. Официальный сайт Администрации Алтайского края, 24 сентября 2010 года
63. Информационно-аналитический ресурс Губернаторы.Ru 24 сентября 2010 года http://www.governors.ru/?statja=159390
64. Газета «Новости Тверского проспекта», 22июня 2012 года
65. «РОССИЯ 1» Чита, 9 марта 2010 года «Правительственная делегация из Республики Бурятия посетила Забайкальский край» http://chita.rfn.ru/region/rnews.html?id=12494&rid=233841&iid=2820
66. «Новости Забайкальского края. Архив публикаций СМИ» http://www.chita.ru/wikismi/p21478.
67. ИА «Ислам News» 23 мая 2014 года
68. «Известия», 17 февраля 2011 года
69. «РИА Новости», 24 июня 2013 года
70. Лужков Ю. М. «Пособие для будущего Мэра» М., ОАО «Московские учебники и Картолитография», 2003 года
71. Мыцыков А. Я., Смирнов А. Ф. «Взаимодействие прокуратур субъектов Российской Федерации с отделами Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах». М., 2003
72. Сайт Правительства Республики Крым, 20 сентября 2014 года
73. Сайт Правительства Ростовской области, 25 марта 2015 года
74. Инвестиционный портал Костромской области. Информация о сотрудничестве Костромской области с субъектами Российской Федерации за 2014 год
75. Иванцова Р. В. «Межрегиональные связи», М., «Владос», 2006.
76. Ликвидирован 11 марта 2008 года в связи с образованием нового субъекта РФ
77. «Собеседник. Ru», 9 апреля 2012 года
78. “URA.Ru», 11 февраля 2014года
79. Журнал «Местное самоуправление» № 3 (186), Март 2009
