В данной статье проанализированы основные направления совершенствования таможенного контроля с учетом его стратегической составляющей.
Ключевые слова: таможенный контроль, система управления рисками, таможенный контроль после выпуска.
Основное содержание таможенной политики Российской Федерации на современном этапе развития таможенной системы составляет таможенное администрирование, т. е. организационно-управленческая деятельность Федеральной таможенной службы (далее — ФТС России), а также деятельность таможенных органов, осуществляемая в нормативных правовых рамках, по реализации возложенных на них задач в сфере таможенного дела [4].
Система таможенного администрирования реформируется и модернизируется с учетом необходимости обеспечения адекватных обратных связей с основным объектом администрирования — участником внешнеторговой деятельности. Концептуальный пересмотр базовых принципов таможенного администрирования позволит в полной мере реализовать концепцию государственных услуг в области таможенного дела на основе международных стандартов качества. Такие ориентиры в настоящее время заданы многими нормативными правовыми актами Правительства РФ [5; 6; 7].
На наш взгляд, таможенное администрирование — деятельность таможенных органов по применению и обеспечению соблюдения таможенного законодательства. По мнению ученых одним из центральных элементов таможенного администрирования является таможенный контроль [25, с. 108].
Согласно ст. 4 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС), таможенный контроль — совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств — членов таможенного союза [1].
Под совокупностью осуществляемых таможенными органами мер понимаются формы, методы и способы проведения таможенного контроля, формирующие в комплексе само содержание таможенного контроля [20, с. 74].
Таможенный контроль как один из видов государственного контроля устанавливает обязательность совершения определенных действий как со стороны таможенных органов, так и со стороны лиц, перемещающих товары и транспортные средства, а также лиц, содействующих проведению таможенного контроля.
Анализ нормативно-правовой основы осуществления таможенного контроля позволяет сделать вывод, что в современных условиях ключевыми направлениями совершенствования таможенного контроля являются:
1) дальнейшее развитие таможенного контроля на основе полномасштабного использования системы управления рисками (далее — СУР);
2) совершенствование таможенного контроля после выпуска товаров [26, с. 95].
Заметим, что вопросам совершенствования таможенного контроля после выпуска товаров в научной литературе уделяется особое внимание [13–15; 17–19; 21–24], что вполне объяснимо: в настоящее время в данной сфере имеется ряд нерешенных вопросов.
Необходимо признать важность проводимой работы по таможенному контролю после выпуска товаров. Так, в 2014 году подразделениями таможенного контроля после выпуска товаров проведены 6 684 проверочных мероприятия в отношении юридических, физических лиц и индивидуальных предпринимателей, из них в форме таможенной проверки — 4 230. Доля результативных таможенных проверок в 2014 году по отношению к 2013 году увеличилась на 8 % и составила 83 % (в 2013 году — 75 %). По результатам проверочных мероприятий:
- доначислено таможенных платежей и пеней, наложено штрафов на сумму 7,3 млрд. рублей (на 24 % больше, чем в 2013 году (5,9 млрд. рублей);
- средняя сумма доначисленных таможенных платежей и пеней, наложенных штрафов на одну таможенную проверку в 2014 году по отношению к 2013 году увеличилась на 32 % и составила 1,7 млн. рублей (в 2013 году — 1,3 млн. рублей);
- взыскано таможенных платежей и пеней, штрафов на сумму 2,9 млрд. рублей;
- процент взыскания составил 40 % от общей суммы доначисленных таможенных платежей, пеней и штрафов [16].
По результатам таможенного контроля после выпуска товаров в 2014 году возбуждено 2 568 дел об административных правонарушениях и 176 уголовных дел, назначено наказаний в виде штрафов на сумму 1 119,5 млн. рублей.
Проведено 778 таможенных проверок, направленных на профилактику правонарушений, по результатам которых доначислено таможенных платежей, наложено штрафных санкций на сумму 117,3 млн. рублей, из них взыскано 86,7 млн. рублей, возбуждено 279 дел об административных правонарушениях.
Во взаимодействии с государственными контролирующими и правоохранительными органами проведены 543 таможенные проверки. По их результатам таможенными органами доначислено таможенных платежей, наложено штрафов на сумму 1 352,3 млн. рублей, взыскано 170,4 млн. рублей, возбуждено 361 дело об административных правонарушениях и 27 уголовных дел.
По материалам, переданным ФТС России в государственные контролирующие и правоохранительные органы, доначислено 28,1 млрд. рублей, в том числе отказано в возмещении налога на добавленную стоимость на сумму 406,8 млн. рублей, возбуждено 268 дел об административных правонарушениях и 21 уголовное дело.
В результате применения мер по минимизации рисков с начала 2014 года таможенными органами доначислено и взыскано таможенных платежей на сумму более 35 млн. рублей (с учетом возвратов), возбуждены 52 дела об административных правонарушениях.
Между тем, анализ правоприменительной практики позволил выявить некоторые проблемы в работе отделов таможенного контроля после выпуска товаров.
В соответствии с Инструкцией о таможенном досмотре после выпуска [8] в принятии решений о проведении таможенного досмотра, организации его проведения и самом проведении участвуют три категории уполномоченных должностных лиц: первая — принимающие решение, вторая — выявившее необходимость проведения и третья — проводящие. При этом действия, связывающие лицо, выявившее необходимость проведение досмотра, и принимающего решение о его проведении в Инструкции о таможенном досмотре после выпуска не указаны. При проведении досмотра как самостоятельной формы таможенного контроля, когда решение о его проведении принимает начальник таможенного органа (пп.1 п. 5 Инструкции о таможенном досмотре после выпуска), не вызывает вопросов. Возникают вопросы, когда досмотр проводится в ходе таможенного осмотра помещений и территорий или выездной таможенной проверки:
1. Как руководитель комиссии по их проведению (уполномоченное должностное лицо принимающие решение о проведении досмотра) не может быть и лицом, выявившее необходимость проведения досмотра?
2. Если может возникнуть ситуация, когда руководитель комиссии по проведению таможенного осмотра помещений и территорий или выездной таможенной проверки может быть и лицом, не выявляющим необходимость проведения досмотра, каким образом ему сообщают о необходимости проведения досмотра?
3. Учитывая ограниченную численность подразделений таможенного контроля после выпуска товаров, а количество контролируемого товара может быть значительно, в составе комиссии по проведению проверочных мероприятий будут участвовать не более 2 должностных лица подразделений, может ли руководитель комиссии поручить проведение досмотра в том числе самому себе?
В случаях, определенных п. 13 Инструкции о таможенном досмотре после выпуска, вручается требование о проведении операций в отношении товаров и транспортных средств, в форме которого указаны нормы, относящиеся к таможенным операциям, не связанным с проведением контроля после выпуска товаров. При осуществлении таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров у лица, обладающего полномочиями в отношении досматриваемых товаров, имеется заинтересованность в исполнении требование о проведении операций в отношении товаров и транспортных средств. Но при проведении таможенного досмотра после выпуска исполнение требования о проведении операций в отношении товаров и транспортных средств, особенно досмотр при обороте товаров, возможно не будет исполняться. В Инструкции о таможенном досмотре после выпуска необходимы указания о действиях по аресту, изъятию контролируемых товарах, об осуществлении действий должностных лиц подразделений административных расследований, выделенные отдельными пунктами или разделом.
Пунктом 16 Инструкции о таможенном досмотре после выпуска определены лица, ответственные за соблюдение сроков проведения досмотра, а п. 36 все той же Инструкции установлена фиксация результатов досмотра, однако никакие сроки не указаны. Возникает вопрос: использовать ли, аналогично п. 34 Инструкции о таможенном досмотре после выпуска, при определении сроков положения п. 3.1.5 Временной инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при организации и проведении таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров, утвержденной приказом ФТС России от 23.04.2014 № 767 [9].
Помимо этого имеются проблемные вопросы, связанные с применением Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при внесении изменений и (или) дополнений в сведения, указанные в декларации на товары, после выпуска товаров, утвержденной приказом ФТС России от 03.07.2014 № 1286 [10].
Так, в соответствии с п. 19 указанной Инструкции, в случае проведения таможенной проверки таможней, в регионе деятельности которой производился выпуск товара, проект решения о внесении изменений в декларации на товары:
- готовится должностным лицом подразделения таможенного контроля после выпуска товаров в ходе проведения таможенной проверки;
- направляется на согласование начальнику (заместителю начальника) таможни одновременно с направлением ему на утверждение акта таможенной проверки.
Однако осуществление действий, указанных в п. 19 Инструкции, одновременно не логично, так как в соответствии с первым предложением п. 5 ст. 178 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [3] на основании акта таможенной проверки одновременно принимается соответствующее решение в сфере таможенного дела, а после них готовится проект решения о внесении изменений в декларацию на товары. Кроме нелогичности действий п. 19 Инструкции, они могут противоречить второму предложению п. 5 и п. 6 ст. 178 Закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации», в соответствии с которыми копии акта и решения направляются в таможенный орган, в регионе деятельности которого был произведен выпуск товара, для осуществления определенных действий, а порядок взаимодействия таможенных органов при реализации решения таможенного органа, проводившего таможенную проверку, определяется ФТС России.
Взаимодействие при реализации решения таможенного органа, проводившего таможенную проверку, регламентируются п. 63 Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного контроля в форме таможенной проверки, утвержденной приказом ФТС России от 06.07.2012 № 1373 [11], и п. 4 Порядка взаимодействия таможенных органов при реализации решения (решений) таможенного органа, проводившего таможенную проверку, утвержденного приказом ФТС России от 20.04.2011 № 823 [12], что одновременно с направлением второго экземпляра Акта и соответствующего решения проверяемому лицу и (или) плательщику таможенных пошлин, налогов копии Акта и принятого решения в области таможенного дела направляются в структурное подразделение этой таможни, в компетенцию которого входит совершение действий, предшествующих выставлению требования об уплате таможенных платежей, в том числе по внесению изменений и (или) дополнений в декларацию на товары.
Возникает вопрос соотношения п. 19 Инструкции и Закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» и порядка, утвержденному Приказом ФТС России от 20.04.2011 № 823, а также целесообразности дублирующего раздела «Взаимодействие таможенных органов при реализации решений по результатам таможенной проверки» Инструкции, утвержденной приказом ФТС России от 06.07.2012 № 1373 (п. 63–65).
В соответствии с пунктом 24 Порядка внесения изменений и (или) дополнений в сведения, указанные в декларации на товары, утвержденный Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10.12.2013 № 289 «О внесении изменений и (или) дополнений в сведения, указанные в декларации на товары, и признании утратившими силу некоторых решений Комиссии Таможенного союза и Коллегии Евразийской экономической комиссии» [2] декларант, исходя из сведений, указанных таможенным органом в решении, в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня получения декларантом решения, представляет в таможенный орган, в котором зарегистрирована декларация на товары, сведения в которой изменяются и (или) дополняются, корректировку декларации на товары и ее электронную копию, а при корректировке таможенной стоимости товаров — также декларацию таможенной стоимости и ее электронную копию, а в случае уплаты таможенных, иных платежей — также документы и (или) сведения, подтверждающие их уплату.
Срок представления декларантом в таможенный орган указанных документов и сведений может превышать 10 рабочих дней со дня получения декларантом решения, если это предусмотрено законодательством государств-членов, в случае, если внесение изменений и (или) дополнений в сведения, указанные в декларации на товары, влечет за собой уплату таможенных, иных платежей.
Законодательством Российской Федерации не предусмотрено превышения установленного срока. Практика проведения таможенных проверок по вопросу контроля достоверности указания таможенной стоимости свидетельствует, что на основании акта таможенной проверки может быть принято значительное количество решений о корректировки таможенной стоимости (300, 500 и более 1 000), в связи с тем, что проверяемый период, подлежащий таможенной проверке, составляет 3 года. Значительное количество решений, которые направляются одновременно с актом таможенной проверки в течение трех дней, могут не позволить заполнить корректировку декларации на товары в установленный 10-дневный срок и нарушить его право на добровольную уплату таможенных платежей.
Возникает вопрос необходимости внесения дополнений в Инструкцию, которые позволят по мотивированному заявлению декларанта увеличивать срок представления корректировки декларации на товары, декларации таможенной стоимости, установленный п. 24 Порядка, утвержденного Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии № 289, при этом возложить обязанность на подразделения таможенного контроля после выпуска товаров по контролю трехгодичных от даты таможенного декларирования сроков направления требования об уплате таможенных платежей. При увеличении сроков по заявлению проверяемого лица будут уплачиваться пени.
Также необходимо обратить внимание на проблемы, связанные с заключением договоров с владельцами складов временного хранения (СВХ) для хранения товаров, изъятых в ходе таможенных проверок.
Так, на сегодняшний день отсутствует порядок заключения договоров и возмещения расходов, который в соответствии со ст. 202 Закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» определяется и устанавливается Правительством Российской Федерации, соответственно.
Имеется необходимость финансирования хранения не только владельцам СВХ, но и иным лицам, например, банкам при изъятии ювелирных изделий.
По нашему мнению, необходимо акцентировать внимание на «неработоспособности» ст. 190 Закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации». В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 01.04.2013 № ИШ-П2–2048 и письмом ФТС России от 10.06.2013 № 01–11/24489 ведется работа по возложения на ФТС России полномочий по организации распоряжения задержанными товарами. До настоящего времени такие полномочия отсутствуют, что не позволяет в полной мере пользоваться дополнительными полномочиями таможенным органам, в том числе в части распоряжения изъятыми товарами без их обращения в федеральную собственность, что предусматривает их реализацию и распоряжение денежными средствами от реализации в соответствии со статьей 149 ТК ТС: в первую очередь — таможенные платежи, во вторую очередь — определенные расходы, а оставшиеся суммы возвращаются собственникам товаров, с обязательным их уведомлением таможенными органами.
При отсутствии полного сопровождения подзаконными нормативными правовыми актами ст. 190 Закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» у таможенных органов остается только возможность признания товаров бесхозяйными или затаривание складов.
Таким образом, на таможенные органы возложена важнейшая задача обеспечения соблюдения установленных в процессе таможенного регулирования порядка и правил путем осуществления таможенного администрирования и тем самым обеспечения функциональной составляющей процесса таможенного регулирования. Место таможенного контроля в системе таможенного администрирования определяется тем самым комплексом мер, которые осуществляются таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства. В свою очередь под комплексом осуществляемых таможенными органами мер понимаются формы, методы и способы проведения таможенного контроля, формирующие в совокупности само содержание таможенного контроля.
Литература:
1. Таможенный кодекс Таможенного союза: приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года № 17 // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 50. — Ст. 6615.
2. О внесении изменений и (или) дополнений в сведения, указанные в декларации на товары, и признании утратившими силу некоторых решений Комиссии Таможенного союза и Коллегии Евразийской экономической комиссии: Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10.12.2013 № 289 // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии http://www.eurasiancommission.org (дата обращения 11.05.2015).
3. О таможенном регулировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 48. — Ст. 6252.
4. О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р.
5. Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование таможенного администрирования»: Распоряжение Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р.
6. О показателях оценки эффективности деятельности должностных лиц по созданию благополучных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года): Распоряжение Правительства РФ от 15.11.2012 № 2096-р.
7. Об утверждении методик определения целевых значений показателей для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности: Распоряжение Правительства РФ от 27.12.2012 № 2550-р.
8. Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при организации и проведении таможенного досмотра после выпуска товаров и при обороте товаров, ввезенных на таможенную территорию Таможенного союза: Приказ ФТС России от 09.06.2014 № 1057 [Электронный ресурс]: URL: http://www.alta.ru/show_orders.php?action=view&filename=14pr1057 (дата обращения 30.05.2015).
9. Об утверждении Временной инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при организации и проведении таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров: Приказ ФТС России от 23.04.2014 № 767 [Электронный ресурс]: URL: http://www.alta.ru/show_orders.php?action=view&filename=14pr0767 (дата обращения 07.05.2015).
10. Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при внесении изменений и (или) дополнений в сведения, указанные в декларации на товары, после выпуска товаров: Приказ ФТС России от 03.07.2014 № 1286 // СПС «КонсультантПлюс».
11. Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного контроля в форме таможенной проверки: Приказ ФТС России от 06.07.2012 № 1373 // СПС «КонсультантПлюс».
12. Об утверждении Порядка взаимодействия таможенных органов при реализации решения (решений) таможенного органа, проводившего таможенную проверку: Приказ ФТС РФ от 20.04.2011 № 823 // Российская газета. — 03.06.2011. — № 119.
13. Агамагомедова С. А., Шишкина О. В. Таможенный контроль после выпуска товаров: учеб. пособие. — СПб.: Троицкий мост, 2014. — 192 с.
14. Агапова А. В. Возможности применения зарубежного опыта проведения таможенного контроля после выпуска товаров в России // Научный журнал НИУ ИТМО. Серия: Экономика и экологический менеджмент. — 2014. — № 4. — С. 7–13.
15. Давыдова М. Д. Специфика таможенного контроля после выпуска товаров // Образование, наука и современное общество: актуальные вопросы экономики и кооперации Материалы международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов: в 5-ти частях. — Белгород: Изд-во БУКЭП, 2013. — С. 201–208.
16. Итоговый доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы на 2015 год и плановый период 2016–2018 годов [Электронный ресурс]: URL: http://www.customs.ru/index.php?option=com_ content&view=article&id=20613:-2015–2016–2018-&catid=29:2011–01–24–14–49–58&Itemid=1830&Itemid=20254 (дата обращения: 14.05.2015).
17. Костин А. А. Классификация видов таможенного контроля // Таможенное дело. — 2010. — № 1. — С. 32–36.
18. Костин А. А. Организация таможенного контроля товаров и транспортных средств: учеб. пособие для вузов. — СПб.: Интермедия, 2014. — 340 с.
19. Костин А. А. Проблемные аспекты применения форм таможенного контроля // Таможенное дело. — 2008. — № 4. — С. 16–20.
20. Костин А. А. Форма, метод и способ проведения таможенного контроля: соотношение и дефиниции // Российский внешнеэкономический вестник. 2013. — № 6. — С. 73–79.
21. Погодина Н. А. Таможенный досмотр / Под ред. О. Ю. Бакаевой. — М.: Юрлитинформ, 2011. — 144 с.
22. Толстая С. Б. Таможенный контроль после выпуска и аудит внешнеэкономической деятельности предприятия (таможенный аспект): сравнительный анализ // Право и экономика. — 2013. — № 1. — С. 59–64.
23. Шангина У. С. Выбор объектов проверочных мероприятий как основная задача таможенного контроля после выпуска товаров // Вестник Российской таможенной академии. — 2014. — № 1 (26). — С. 51–55.
24. Шашкина А. Н. Сравнительно-правовой анализ зарубежного опыта применения таможенного контроля после выпуска товаров // Вестник Российской таможенной академии. — 2014. — № 2 (27). — С. 131–135.
25. Kostin A. A., Mukhortova Yu.O., Chetverikova Ya.S. Carrying the customs authorities of the state control in the context of improving the system of customs administration // Sustainable economic development of regions ed. by L. Shlossman. Vienna, 2014. С. 104–119.
26. Kostin A. A., Razinkova V. G., Shevchenko A. I. Modern trends of improving the system of customs control // Sustainable economic development of regions ed. by L. Shlossman. Vienna, 2014. С. 90–103.
