В статье рассмотрена одна из особенностей системы административно-территориального устройства России в 1920–2000-х гг. — существование сложносоставных административно-территориальных единиц — краев, а также изменение этой особенности в советское и постсоветское время. Главной особенностью края в 1920–1930-х гг. было наличие в его составе национально-государственных автономий — автономных советских социалистических республик (АССР) или автономных областей, однако юридически эта особенность края не была оформлена. В 1934–1936 гг. при выходе автономий из состава края, последний преобразовывался в одноименную область. Автор выдвигает предположение, что признаком края могло служить наличие в составе внутрикраевых областей, не являвшихся автономиями (Приморский край). В 1991 г. после выхода автономных областей из состава краев изменения статусов краев не произошло. Края современной РФ структурно не отличаются от областей РФ, однако имеется тенденция к увеличению количества краев путем слияния субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: административно-территориальное деление, административно-территориальная единица, край, область, национальные автономии, субъекты РФ.
В восприятии подавляющего большинства россиян, в т. ч. регионоведов, содержание терминов «край» и «область», обозначающих административно-территориальные единицы Российской Федерации, идентичны. (Часть опрошенных называют географический фактор: расположение края на окраине страны). Такое мнение можно считать юридически верным, т. к. согласно статьи 5 Конституции, Российская Федерация «состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации» [4], а существование шести типов субъектов федерации является данью историко-правовой традиции, сложившейся в ХХ веке. Однако разработчики административно-территориальной реформы 1920-х гг., в ходе которой были введены новые типы административно-территориальных единиц (далее — АТЕ) вкладывали в эти термины различное содержание. По нашему мнению, понимание истории и сути трансформации содержания типов АТЕ должно учитываться в продолжающейся реформе административно-территориального устройства РФ. (На наш взгляд, текущий этап реформы не может считаться законченным прежде, чем будет разрешено противоречие, закрепленное Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.07.1997г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» [6], по которому один субъект федерации входит в состав другого равноправного субъекта).
Термины «край» и «область» применялись и в административной системе Российской империи. Область являлась вторым по распространенности типом АТЕ после губернии (Так, к 1914 г. в Российской империи насчитывалась 81 губерния и 20 областей), отличаясь от губернии прежде всего тем, что областной начальник одновременно являлся главой гражданского и военного управления [7]. Термин «край» (Привислинский, Туркестанский, Остзейский и т. п.) хотя и имел административный характер, в некоторой степени являясь синонимом термина «генерал-губернаторство», тем не менее, собственно административно-территориальное единицей не был.
В годы Гражданской войны термины «область» и «край» как территории, управляемые военными начальниками, расширили значение, приобрели дополнительные аспекты. В 1918–1919 гг. на территории, подконтрольной командованию Вооруженных сил Юга России, было образовано восемь областей и два края во главе с главноначальствующими с неограниченными полномочиями [2]. Аналогичный процесс шел на советской территории. 4.05.1918 г. был издан Декрет Совнаркома об установлении военно-административного деления Советской Республики, объявлявший единицами такого деления Областные объединения Советов (области). Их число не было постоянным, и они не считались (за единственным исключением) административно-территориальными единицами. Таким образом, враждующие стороны использовали одинаковый принцип — объединение существующих АТЕ (губерний и областей без упразднения оных) в рамках военно-административного образования. Эти области и края стали прообразом дальнейших административно-экономических объединений.
В 1920-х гг., началась первая советская административно-территориальная реформа. Новая система административно-территориального устройства страны должна была сочетать приоритетный принцип экономического районирования с национально-государственным принципом (включение в систему АТЕ новообразованных автономных советских социалистических республик и автономных областей). Как пишет С. Г. Бадмаева, «Новый подход к административно-территориальному делению…должен был объединить раздробленные и слабые в хозяйственном отношении регионы с более сильными, одновременно должна была решиться задача повышения управляемости страной. Результатом экономического районирования стало упразднение губерний, уездов, волостей и создание областей (краев), округов и районов. Область, в понимании разработчиков, — «самостоятельная хозяйственная единица, отвечающая как надобностям производственного использования неисчерпаемых богатств СССР, так и стремлениям Советской власти осуществить на деле принципы децентрализации хозяйственного управления». Аналогичные по сути административно-территориальные единицы, но имеющие в своем составе автономии, были названы краями» [1]. На это отличие указывает и В.А Черкасов, сообщая, что «впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в решении II сессии ВЦИК XI созыва, где указывалось, что край, в отличие от области, включает в свой состав национальные образования, но при решении вопросов государственного устройства на практике это правило не соблюдалось [8]. Следует заметить, что Постановление ВЦИК от 28.06.1928 г. «Об условиях вхождения автономных советских социалистических республик в состав районированных краевых (областных) объединений» в названии содержит возможность вхождения АССР в состав не только края, но и области. Однако нами не обнаружено какого-либо положения о крае в составе РСФСР, или иного документа, где бы перечислялись необходимые признаки такой единицы.
Таким образом, мы видим, что в 1920-х гг. законодатель не сформулировал четкого определения и разграничения между этими двумя типами АТЕ, однако, в практике 1930-х гг. этот принцип безусловно соблюдался, и краем назывались лишь АТЕ, имеющие в своем составе автономные советские социалистические республики, автономные области. После выхода АССР из состава края, последний переименовывался в область. Так, статья 22 Конституции СССР 1936 года перечисляла в составе РСФСР 5 краев (включавших 6 автономных областей), 19 областей (из которых, до принятия Конституции семь являлись краями, т. е. включали в свой состав АССР) и 17 АССР, напрямую входивших в РСФСР.
Единственным исключением из правила был Приморский край, в составе которого, вопреки сформировавшемуся принципу, никогда не было автономных образований. Однако он включал в себя две внутрикраевые области, которые, вероятно, наличие позволяло ему сохранять статус края, хотя не могли быть приравнены к автономиям. (Восемь внутрикраевых областей были образованы в составе Дальневосточного края в 1932–1934 гг., сохранились при его разделении в 1938 г. на Хабаровский и Приморский края, и прекратили существование (путем упразднения или выхода из состава края) в 1939–1956 гг. Кроме ДВК, область в своем составе имел лишь Северо-Кавказский край в 1933–34 гг.).
В 1940-х гг. несоответствие Приморского края правилам достигло максимума. В ходе растянувшегося на два десятилетия процесса упразднение внутрикраевых областей Хабаровского и Приморского краев, 18.09.1943 была упразднена вторая и последняя область Приморского края — Уссурийская. Таким образом, структурно Приморский край стал обычной областью с районным делением, но на статусе (названии) это не отразилось. Установившаяся в 1930-х гг. практика дала сбой. Можно было бы предположить, что в условиях войны это незначительное изменение, требующее большого числа юридических, организационно-управленческих, финансовых затрат, было попросту отложено. Однако военный фактор вряд ли следует брать в расчет, т. к. в 1941–1945 гг. продолжалась разукрупнительная фаза административно-территориальной реформы СССР. В эти годы было образовано 23 области, в т. ч. по одной — в Киргизии, Таджикистане, Узбекистане и на Украине, две — в Казахстане, три — в Белоруссии, и тринадцать областей в составе РСФСР. (Равно не приходится считаться и с лингвистической составляющей термина «край», т. к. статус края был связан с более сложным, чем у области, внутренним устройством, а не с отдаленностью от столицы, Если Дальневосточный, Северо-Кавказский, отчасти, Азово-Черноморский и Восточно-Сибирский края можно признать географическими окраинами РСФСР, то в отношении Средневолжского, Нижневолжского, Кировского, Горьковского и др. краев Центральной России это вряд ли применимо).
В 1960 г. фактически сложилась сетка административно-территориального устройства, с которой РСФСР подошла к началу 1990-х гг. Конституция СССР в редакции от 8.12.1961 зафиксировала в составе РСФСР 6 краев, 49 областей, 16 АССР и 5 автономных областей. Конституция РСФСР 1978 г. уточнила статус автономных областей, указав на их вхождение в состав краев (в 1944–1961 гг. исключением являлась Тувинская АО, не входившая в состав края. Преобразование Тувинской автономной области в АССР в1961 г. сняло этот вопрос), а также впервые в Основном законе перечислила 10 автономных (до принятия Конституции СССР 1977 г. — национальных) округов, находившихся в составе краев и областей [5], и выделила 2 города республиканского подчинения.
Преобразование в 1977 г. десяти национальных округов в автономные не изменило ни норм их представительства в Совете Национальностей, ни обязательного вхождения в состав области или края. Кроме того, это переименование не подразумевало преобразования четырех областей в края на основании наличия в их составе автономий.
В начале 1990-х гг. на фоне бурных политических процессов произошло изменение статусов четырех из пяти автономных областей и преобразование их в республики в составе РСФСР [3]. Исключение составила Еврейская автономная область, но и она вскоре обрела статус равноправного субъекта федерации. Все пять бывших автономных областей вышли из состава краев, что не привело к изменению статуса краев и преобразования их в одноименные области, как это было в 1936 году. Таким образом, принимая во внимание определение статуса края 1930-х гг., можно считать, что по своей административно-территориальной структуре современные края Российской Федерации являются областями и идентичными в правовых рамках РФ.
Тем не менее, объединительные процессы середины 2000-х гг. вновь поставили вопрос о статусе края. Три из пяти субъектов РФ, образованных в ходе объединений регионов, сменили статус с областного на краевой (а при объединении Читинской области и входившего ранее в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного круга произошло и изменение названия субъекта). Очевидно, статус края выглядит привлекательным в глазах региональной политической элиты, несмотря на отсутствие каких-либо преимуществ или юридических отличий от области в составе РФ.
Таким образом, произошла трансформация содержания термина «край» от административно-территориальной единицы РСФСР, имеющей отличительный признак — наличие в составе автономного национально-государственного образования (АССР или автономной области) до субъекта Российской Федерации, не обладающего какими-либо структурными или правовыми особенностями.
Литература:
1. Бадмаева С. Г. Калмыцкая автономная область в составе Нижневолжского края: роль и значение // Вестник Калмыцкого университета. — 2012, — Выпуск № 2(14) // [Электронный ресурс]: научная электронная библиотека КиберЛенинка. — URL: http://cyberleninka.ru/journal/n/vestnik-kalmytskogo-universiteta (дата обращения: 5.05.2015)
2. Деникин А. И. Очерки русской смуты. — Т.5. — М.: Наука, 1991. — С. 141–142.
3. Закон РСФСР от 3.07.1991 № 1539-I «О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР». [Электронный ресурс]: Электронное периодическое издание «Политика». — URL: http://www.politika.su/index.html. (дата обращения: 5.05.2015).
4. Конституция Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Кодексы и законы РФ: правовая навигационная система. — URL: http://www.zakonrf.info/konstitucia/5/ (дата обращения: 5.05.2015).
5. Конституция СССР 1977 г. [Электронный ресурс]: Сайт Конституции Российской Федерации. — URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/red 1978/5478721 /chapter/7/#block_3700 (дата обращения: 5.05.2015).
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997г. № 12-П [Электронный ресурс]: Сайт Конституции РФ. — URL: http://www.constitution.ru/decisions/ 65786/65786.htm (дата обращения: 5.05.2015).
7. Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. — М.: Изд-во ГУ ВШЭ. 2006. [Электронный ресурс]: uchebnik-online.com — URL: http://uchebnik-online.com/133 /139.html (дата обращения: 5.05.2015).
8. Черкасов В.А К вопросу об исторических традициях реформ административно-территориального деления России. [Электронный ресурс]: Финансово-Правовое Агентство. — URL: http://www.fpa.su/biblioteka/izdaniya/gosudarstvennoe-stroitelstvo-i-pravo/k-voprosu-ob-istoricheskih-traditsiyah-reform-administrativno-territorialnogo-deleniya-rossii-cherkasov-v-a/?SECTION_CODE=gosudarstvennoe-stroitelstvo-i-pravo&ELEMENT _CODE=k-voprosu-ob-istoricheskih-traditsiyah-reform-administrativno-territorialnogo-deleniya-rossii-cherkasov-v-a (дата обращения: 5.05.2015).
