В статье рассматриваются предпосылки появления института долевого строительства жилья в России. Определены этапы развития нормативно-правового регулирования сферы жилищного строительства. Уделено внимание современному состоянию законодательства о долевом участии в строительстве.
Ключевые слова: долевое строительство; долевое участие в строительстве жилья; договор долевого участия; жилищная кооперация; договор подряда.
Обеспечение граждан жильем, причем жильем доступным и комфортным, всегда было актуальной для России проблемой. И в дореволюционное время, и в советский период, и сегодня жилищный вопрос в нашей стране нельзя назвать решенным — более 60 % населения недовольны своими жилищными условиями. Главной проблемой сегодня является недостаточность финансовых ресурсов у населения для приобретения собственного жилья и улучшения жилищных условий.
В дореволюционный период в нашей стране государственного и муниципального жилого фонда не существовало, и большинство населения проживало в частных домах. В XVIII в. началось строительство доходных домов, и к началу XX в. в Москве они составляли около 40 % всего жилья. Доходные дома строились на средства состоятельных владельцев, которые затем сдавали квартиры и комнаты населению, получая доход от аренды. В дальнейшем доходные дома начали строить товарищества, учебные заведения, акционерные общества. Арендаторами были представители самых различных социальных групп — от студентов до статских советников. Соответственно, и доходные дома были также различного уровня, в том числе и элитные — с собственными мини-электростанциями и котельными. Существовали доходные дома для среднего класса и для малоимущих граждан. Преимуществами аренды в доходных домах было то, что арендатору не нужно было следить за содержанием квартиры, платить налоги на недвижимость и т. д. Нужно заметить, что доходные дома — это не отечественное изобретение, их родиной считаются страны континентальной Европы. Как правило, в классическом доходном доме верхние этажи были отведены под квартиры, а нижний предназначен для торговых помещений.
Структура жилого фонда по формам собственности в начале XX века в крупных городах России была примерно следующей: частный односемейный дом — 50 %; частный доходный дом — 40 %; социальное жилье — 10 %.
Еще во время Первой мировой войны жилой фонд начал приходить в упадок. С началом революции, в 1917 году жилые дома стали собственностью государства — в России произошла национализация. Однако, в период Новой экономической политики (1920-е гг.), когда была осознана неэффективность централизованного жилищно-коммунального хозяйства, стали появляться жилищно-строительные кооперативы. Жилищно-строительные кооперативы — это дома коллективной собственности и управления, которые, после перерыва во время сталинской эпохи, приобрели широкую популярность в 70-е гг. XX века. Этот вид жилого дома выгодно отличался от обычных государственных — и своим внешним видом, и обслуживанием, хотя, конечно, права собственности и управления были существенно ограничены.
Также советский период ознаменован и появлением еще одного вида жилых домов — ведомственных. Это также государственное жилье, но переданное различным учреждениям, организациям, крупным предприятиям. Их управление и обслуживание производилось специальным органом соответствующей организации и за ее счет. С 1955 года основным вектором жилищной политики стало массовое строительство индустриальным методом многоквартирных крупнопанельных домов низкой стоимости. Такие квартиры предоставляли органы местной власти в порядке очереди бесплатно. В то же время существовало большое количество специальных разрешений на выдачу орденов вне очереди. Оплата коммунальных услуг за счет дотаций из бюджета была достаточно низкой для всех жильцов без исключения.
Индивидуальное жилищное строительство в советский период не поощрялось как элемент буржуазной идеологии. В городах, население которых превышало 100 тыс. человек, существовал запрет на строительство таких домов. Население должно было проживать исключительно в многоквартирных домах, и в результате, по сравнению с дореволюционным периодом, количество частных домов для одной семьи существенно сократилось. Таким образом, к 80-м гг. XX века структура жилого фонда в городах выглядела следующим образом: частный односемейный дом — 20 %; государственный многоквартирный дом — 70 %; кооператив — 10 %; частный доходный дом — 0 %.
С распадом СССР и переходом нашей страны к рыночной экономике, среди множества различных программ по реформированию жилищно-коммунального хозяйства стала преобладать либеральная концепция. Ее сущность заключалась в применении идей приватизации, в том числе была проведена бесплатная приватизация квартир в домах муниципального жилого фонда. Таким образом, в России сформировался своеобразный жилой фонд — муниципальные дома с приватизированными квартирами. Однако, полностью решить жилищную проблему в России это не помогло.
Долевое строительство в его современном понимании в России получило развитие только в начале 90-х годов XX-го века при переходе экономики страны на рыночные отношения. В условиях планово-распорядительной экономики данный правовой институт отсутствовал, поскольку в те годы потребность в жилье в основном обеспечивалась с помощью безвозмездной передачи жилья во владение и пользование лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.
Обратимся к истории развития нормативно-правового регулирования сферы жилищного строительства.
В дореволюционный период российское законодательство в области строительства не получило широкого развития. Правовое регулирование договоров, используемых в сфере строительства в послереволюционный период, прошло несколько этапов, каждый из которых выражал неодинаковую оценку этих договоров, а вместе с ним и участников строительства со стороны законодателя. К числу первых актов советского правительства в сфере строительства следует отнести Декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 1 декабря 1919 г., в котором проявилось весьма настороженное отношение к строительству как определенному виду деятельности, которое олицетворяла частное хозяйство и частный рынок. По отмеченной причине подряд подлежал особому контролю со стороны государства. Устанавливалось, что о каждом договоре подряда, которые имел предметом проведение строительства и сопутствующих работ, кем бы такой договор не был заключен, нужно было обязательно сообщать финансовым органам. Некоторое время спустя Постановлением Совета Труда и Обороне при Совете Народных Комиссаров РСФСР от 24 ноября 1920 г. государственным учреждениям и предприятиям, а также общественным организациям вообще запретили вступать в подрядные отношения; при этом ранее заключенные договоры вообще объявлялись с 1 января 1921 г. аннулированными. Это означало, что строить для себя можно было только своими силами. [2, с.106–107] В 1922 г. был принят Гражданский кодекс РСФСР, в котором содержалась гл.VII «Подряд» с ее общим для всех видов подряда режимом.
В 30-е гг. XX в. ситуация в рассматриваемой сфере изменилась — на законодательном уровне была признана эффективность подрядного способа строительства, прежде всего, при строительстве крупных промышленно-индустриальных и гражданских объектов. 11 февраля 1936 г. было принято Постановление ЦК ВКП (б) и Совета Министров СССР, которым окончательно провозглашался переход на подрядный способ ведения строительных работ. В подобных условиях стала остро ощущаться необходимость в разработке кодифицированных актов, охватывающих отношения, которые выделились в особую отрасль — строительство. Эту роль сыграли Правила о договорах подряда на капитальное строительство и Правила финансирования строительства Промбанком СССР, которые урегулировали существенную часть отношений в сфере строительства.
Основы гражданского законодательства Союза СССР и Союзных республик от 8 декабря 1961 г. разделили договор подряда на собственно «Подряд» (гл. 7) и «Подряд на капительное строительство (гл. 8). Таким образом, строительный подряд был введен из рамок подрядных отношений и впервые за всю историю развития отношений в рассматриваемой сфере представлен как самостоятельный вид. Аналогичный подход содержался и в Гражданском кодексе РСФСР от 11 июня 1964 г., который также выделял подряд на капитальное строительство (гл. 31) из рамок подрядных отношений (гл. 30).
Необходимо также отметить, что в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г., помимо положений о подряде на капитальное строительство, были введены нормы, регулирующие договор о совместной деятельности (гл. 38). В соответствии со ст. 434 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. по данному договору стороны обязуются совместно действовать для достижения общей хозяйственной цели, в том числе и для строительства жилых строений. Участники договора о совместной деятельности могли производить взносы, как деньгами, так и другим имуществом, а также путем трудового участия. Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. допускал участие в договоре о совместной деятельности граждан, но только в случае заключения данного договора для удовлетворения личных бытовых нужд. Договоры о совместной деятельности межу гражданами и социалистическими организациями не допускались.
Дальнейшему этапу развития законодательства в строительстве было присуще разделение правового регулирования по сферам социального функционирования возводимых объектов. В зависимости от назначения возводимых объектов, в этот период были приняты нормативные акты, регламентирующие порядок объединения предприятиями средств и их передачу единому заказчику для обеспечения строительства объектов здравоохранения, объектов бытового, торгового обслуживания и др. Кроме того, в этот же период был принят ряд нормативных актов, основной целью которых была детальная проработка правового положения единых заказчиков-застройщиков. Итогом законодательного регулирования правоотношений в сфере строительства в этот период стало принятие постановления Госстроем СССР № 16 от 02 февраля 1988 г., в котором нашли воплощение положения ранее принятых актов о заказчике-застройщике. Подход законодателя в отношении договора подряда на капитальное строительство был пересмотрен лишь в 90-х гг. XX в. [3, с.285–287]
Как справедливо отмечается, в социально-экономических условиях начала 90-х гг. прошлого столетия сложилась такая ситуация, при которой функционировавшая ранее государственная система строительства жилья была разрушена, а появляющийся частный сектор пока находился только в стадии накопления капитала. Соответственно, собственных средств, которые были необходимы для инвестирования в массовое жилищное строительство, участники данного сегмента рынка не имели. В то же время, существовавшая в России на протяжении десятилетий нерешенность жилищного вопроса способствовала росту предложения свободных инвестиционных ресурсов, которые направлялись населением на строительство жилья. В результате, население было готово авансом, только под обещание в будущем предоставления квартир в строящихся домах, финансировать застройщиков. [4]
Появлению долевого строительства способствовало также изменение законодательства. Имеется в виду принятие Закона РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218–1 «Об основах федеральной жилищной политики», в преамбуле которого было отмечено, что данный Закон определяет основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях. Тем не менее, ни данным Законом, ни иными нормативными актами не был предусмотрен самостоятельный вид договора, с помощью которого застройщики могли бы привлекать денежные средства граждан для жилищного строительства.
В настоящее время институт долевого участия в строительстве жилья претерпел переход из существования на уровне исключительно договорного регулирования в нормативную фазу. Законодатель, очевидно, постаравшись учесть опыт развития строительства жилья, принял нормативный акт, посвященный рассматриваемому договору — Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Необходимость принятия закона была предопределена потребностями гражданского оборота, в связи с отсутствием непосредственного специального регулирования отношений по участию в долевом строительстве: стороны при заключении договоров в сфере долевого участия в строительстве, в частности многоквартирных домов, исходили из существующих и закрепленных Гражданским кодексом Российской Федерации договорных конструкций и принципа свободы договора (ст. 421 ГК РФ). Есть мнение, что именно это предопределило многочисленные нарушения прав участников долевого строительства многоквартирных домов — как граждан, так и юридических лиц. Названный закон закрепил договор участия в долевом строительстве в качестве самостоятельного договора, определил его наименование, определение понятия этого договора, его существенные условия, права, обязанности и ответственность сторон.
На сегодняшний день жилищный вопрос продолжает оставаться одним из приоритетных направлений повышения качества жизни населения, что, безусловно, способствует и дальнейшему активному распространению долевого строительства. Однако, по-прежнему, существует целый ряд моментов, требующих и уточнений, и корректировок. Свою положительную роль здесь должны сыграть практика применения принятого закона и разработки специалистов различных отраслей законодательства.
Литература:
1. Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации [Текст]: федер. закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 1, ч. I. — Ст. 40.
2. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг [Текст]. — М.: Статут, 2005. — 1055 с.
3. Бунина, Н. В. Договор участия в долевом строительстве и договор подряда: общее и особенное в правовом регулировании [Текст] / Н. В. Бунина // Актуальные проблемы российского права. — 2009. — № 3. — С.283–290.
4. Право собственности: актуальные проблемы [Текст] / Отв. Ред. В. Н. Литовкин, Е.А Суханов, В. В. Чубаров. Институт законодательства и сравнительного правоведения. — М.: Статут, 2008. — 731 с.
