Построение моделей развития аграрного права России является специфической целью на стыке ряда наук, в том числе почвоведения, решение которой сводится к проблемам аграрного землепользования. В советское время отличительной особенностью земельного фонда было явное превышение пределов вовлечения земельных участков в пахотное владение, что спровоцировало гигантский экологический кризис, к преодолению которого призвана юридическая наука. Тем не менее, вместо целенаправленного изменения структуры использования земель в те годы по целой совокупности причин практически все угодья были переданы на законных основаниях гражданам для ведения сельского хозяйства в новых для них рыночных условиях. Многие владельцы паев смогли приспособиться к новым условиям и извлекать прибыль из сельского хозяйства. Низкий биоклиматический потенциал российских земель, осложненный отсутствием предпринимательских традиций пайщиков, привел к стихийному землепользованию, характерной чертой которого стали заброшенные земли, а также неиспользование множества других сельскохозяйственных угодий и земель другого целевого назначения. Отток населения в города и крупные поселки также способствовал невостребованности больших территорий земель сельскохозяйственного назначения.
Утрата сельскохозяйственными угодьями своей социально-экономической привлекательности связывают со спецификой аграрного освоения земель в России. Оно всегда осуществлялось с учетом приоритета земледелия, носящее на протяжении всей истории экстенсивный характер. Так, за период аграрного использования земли пережили ряд целинных кампаний, неоднократно отмечался массовый заброс земель по социально-экономическим причинам. Таким образом, развитие земель в России сопровождалось постоянным увеличением посевных площадей [1].
Всеобщее уменьшение посевных площадей в современной России началось в середине 90-х годов XX века после засух 1995–1996 гг., становления рыночной экономики, ухудшения состояния агротехники. После серии катаклизмов наступил максимальный спад посевных площадей, который совпал с корректировкой политики в сторону увеличения роли государства в экономическом секторе, в частности, аграрной. Постановка вопроса о государственной поддержке российского производителя продукции также вышел на повестку дня. Вместе с усилением государственной поддержки сельскохозяйственных производителей продолжалась земельная реформа, основной целью которой было достижение многоукладности в землепользовании. В этой связи был принят Земельный Кодекс РФ, уравнявший все типы сельскохозяйственных угодий, в том числе залежи. Тем не менее, под воздействием аграрного лобби правовое регулирование оборота сельскохозяйственных угодий было выведено за пределы Земельного Кодекса в отдельный закон. В результате принятия весьма противоречивого и достаточно сложно реализуемого на практике Федерального Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» состоялся своего рода компромисс сторонников консервативной и рыночной концепций развития аграрного хозяйства в России [2]. Принятое в результате этого законодательство не способствовало ни развитию земельного рынка, ни становлению класса земельных собственников, но осложнило проблему настолько, что большинство обладателей права на землю были вынуждены отказаться от официального оформления участков и выделения их в натуре.
Государственный учет сельскохозяйственных угодий, особенно пахотных, не используемые для производства сельхозпродукции, на практике принято считать неиспользуемыми или невостребуемыми землями. Вместе с тем представляет большую проблему диагностирование неиспользуемости участка, в случае если это не пашни. Следует указать и на относительность понятия «неиспользование» для пахотных угодий, поскольку залежные земли де-факто используются в зимний период под охотничьи угодья. Более того, такие земли без аграрного использования имеют большую ценность с точки зрения экологического права.
Так, несмотря на реальное экологическое и хозяйственное значение сельскохозяйственных угодий, сохраняется ложное представление о залежах как ненужном пространстве, которое укоренилось в советской традиции землеустройства и служит обоснованием попыток освоения государственных средств на этих территориях.
На сегодняшний день по разным причинам неиспользуемые сельскохозяйственные угодья включаются в специальную группу — фонд перераспределения в целях предоставления земельных участков более эффективным владельцам на каких-либо вещных и обязательственных правах, в том числе с возможностью выкупа. К землям сельскохозяйственного назначения применяют понятие «неиспользуемость», которое охватывает только аграрную деятельность, не включая во внимание более широкое значение почвы-земли. В то время, как проводится государственный учет территорий этого земельного фонда, качественное состояние, и, прежде всего, экологический потенциал, во внимание не берется.
В целях разработки научного подхода к дальнейшему правовому регулированию неиспользуемых сельскохозяйственных земель предлагаем следующую их дифференциацию.
Невостребованный земельный фонд — совокупность земель, прежде всего сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и др., в силу предпосылок (природных, исторических, экономических и др.) малопригодные для ведения сельскохозяйственной деятельности, в частности, пастбищного животноводства, либо предельно удаленные от населенных пунктов. Как правило, на сегодняшний день такие угодья не используются, они находятся в состоянии экологического «покоя», на них восстанавливается биологическое разнообразие. Зачастую эти земли бесхозны и на них затруднено осуществление контроля за соблюдением экологического законодательства, они в большей мере являются основанием возникновения природных и антропогенных происшествий (пожаров и пр.).
Маловостребованный земельный фонд — совокупность земель сельскохозяйственного назначения с необходимым уровнем потенциала для ведения сельскохозяйственной деятельности, в частности богарного земледелия, но не вовлеченные в осуществление сельского хозяйства по причине оттока населения или отдаленности от населенных пунктов.
Земли, теряющие востребованность, — это совокупность земель сельскохозяйственного назначения, необрабатываемые и неиспользуемые вследствие длительного ухудшения ситуации (экономической, демографической, социальной и пр.) либо в связи с открытием процедуры банкротства сельскохозяйственного производителя. До момента возникновения права собственности или иного вещного права у нового производителя данные угодья использоваться не могут.
Большую роль в сохранении и восстановлении земельных экосистем играет степень развития вторичных земель, от которых зависит значение угодий для животноводства и территориальной охраны земель. Предпосылками для развития и эффективного существования вторичных земель являются их расположение на землях, которые на протяжении длительного срока были освобождены от пахотного использования. По этой причине считаем недопустимым максимальное возвращение в пахотный оборот неиспользуемых земель.
Данное утверждение касается относительно плодородных земель, которые теряют востребованность и на которых протекает процесс самореабилитации биологических видов. Поэтому требуется новое согласование и соответствующая доработка экологического и земельного законодательства [3].
Имеющаяся потеря земельными угодьями социально-экономической привлекательности, связанная с их потенциальной малопродуктивностью, можно расценивать как позитивное явление, которое создает возможность восстановления земельных экосистем. Наряду с этим, недостаточность людских ресурсов и прекращение сельскохозяйственного использования земель несет негативные последствия по причине экологической специфики современных земель.
Литература:
1. Землеустройство и рациональное использование земли./ Под ред. Г.А. Кузнецова и В.П. Прошлякова. М.: Колос, 1977. с. 16; Прянишников Д.Н. Популярная агрохимия. М.: Наука, 1965. с. 34; Настольная книга русского земледельца. М.: АО «Прибой», 1993. с. 94; Формозов А.Н. Изменения природных условий степного юга Европейской части СССР за последние сто лет и некоторые черты современной фауны степей. Исследования географии природных ресурсов животного и растительного мира (к 60-л со дня рождения А.Н. Формозова). М.: ИГ РАН, 1962. С. 65.
2. Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». М.: Частное право, 2009. с. 72.
3. Файзуллин Г.Г. Правовые вопросы государственного управления сельским хозяйством в России. М.: Изд. дом «Право и государство», 2004. с. 134.
