Главной характеристикой нормы «обязанность защищать» (R2P) является то, что применение принудительной военной силы расценивается как последний довод: когда все прочие средства воздействия исчерпаны, силовой вариант оправдан с моральной точки зрения и легален в рамках Устава ООН. Когда использование внешних миротворческих сил является единственным способом защиты людей от геноцида и массовых зверств, лучше, если это происходит с согласия национального (территориального) правительства. Если же такое согласие не последовало (возможно, по той причине, что само это правительство является частью возникшей проблемы), внешним силам приходится — в крайних случаях — принимать ответственность на себя.
Осуществление обязанности защищать порождает ряд сложных проблем для военных и полицейских планировщиков, поскольку это не та функция, которую они традиционно выполняют, опираясь на хорошо развитую доктрину и имея солидный опыт подобной деятельности. Речь идет ни о традиционных боевых действиях (целью которых является нанесение поражения противнику, а не просто прекращение определенных видов насилия или запугивания), ни о традиционном миротворчестве (операциях, осуществляемых в условиях мира, который можно поддерживать, и связанных в основном с наблюдением, контролем и проверками).
Новая задача получила название «миротворчество-плюс» («комплексное миротворчество»), где с самого начала предполагается, что миссия, предназначенная, главным образом, для организации прекращения огня или мирного урегулирования, вероятнее всего, столкнется с теми или иными трудностями. При этом предполагается, что на определенном этапе возникнет потребность в использовании военных сил для целей защиты гражданского населения, а также в порядке самообороны. Иными словами, мандат такой операции будет основан, скорее, на главе VII, нежели главе VI, Устава ООН.
Миротворческие миссии последнего десятилетия почти всегда строятся на основе этих принципов, что, однако, не означает, что военные стратеги и командующие уже вполне с ними освоились. Впрочем, на этом действие нормы «обязанность защищать» не заканчивается. Всегда существует вероятность возникновения руандийского сценария, когда происходит вспышка шокирующих преступлений против человечности, с которой неспособна справиться ни одна из учрежденных ныне миротворческих операций и которая требует быстрой и четкой реакции новой или расширенной миссии, нацеленной на подавление насилия и защиту тех, кто оказались его жертвами. В данном случае это больше, чем просто «миротворчество-плюс», связанное с ответами на вызовы, но это и не война в традиционном ее понимании.
«Миротворчество-плюс» и миссии оперативного реагирования получили детальное описание в качестве «принудительных миссий по защите» (coerciveprotectionmissions) — термин, получивший распространение и крайне важный для формирования правосубъектности миротворческих сил [1]. Однако формулировка четкого общего понятия операций — это всего лишь полдела. Их эффективность на практике зависит от целого ряда других моментов: 1) конфигурация сил (структура, количественный состав и оборудование в их распоряжении, возможность военных миротворцев осуществлять такого рода операции); 2) способность к развертыванию (насколько быстро эти силы смогут добраться до театра боевых действий, в которых они участвуют); 3) подготовка (обеспечение соответствия доктрины и процесса обучения этим операциям); 4) мандаты и правила ведения боя (ROE) (их соответствие конкретно взятой миссии); 5) военно-гражданское сотрудничество (правильное расположение всех структур для улучшения эффективности каждой из них). Всем этим вопросам уделяется все большее внимание в национальном масштабе, а также в рамках многосторонних соглашений, обеспечивающих проведение военных операций, однако этого все же недостаточно.
Вопросы конфигурации миротворческих сил, их способности к быстрому развертыванию и аспекты военно-гражданского сотрудничества, безусловно, важны с оперативной точки зрения, однако большее значение обретают все-таки вопросы доктрины, мандатов и правил ведения боя. Отличие принудительных операций по защите от более привычных военных миссий, вкупе с постановкой расширенных задач, более характерных для полномасштабной войны, вместо традиционных наблюдения и контроля, актуализируют необходимость качественной подготовки миротворческих сил для выполнения этих задач. Значительного внимания требует обучение и правильная расстановка акцентов на принципах или доктрине, на которых базируется операция. «Доктрина» в военной терминологии является, по сути, официальным письменным руководством, которое транслирует широкие понятия. Например, зонтичный термин «принудительные операции по защите», используемый здесь, означает определенные фактические действия, необходимые на стратегическом, оперативном и тактическом уровнях. Комиссары Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (Канада) излагают собственный взгляд на принципы, на которых должна быть основана доктрина, необходимая для подмандатных ООН операций по защите прав человека:
- операция должна преследовать строго определенные политические цели, выраженные в ясном и недвусмысленном мандате, обладать соответствующими ресурсами и правилами ведения боя (ROE);
- вмешательство должно политическим образом контролироваться, но за его непосредственное осуществление отвечает военный командир, обладающий всей полнотой власти, располагающий достаточными для выполнения своей миссии ресурсами и действующей в рамках единой субординационной системы, которая отражает единство задач и приказов;
- цель операции по защите прав человека состоит в обеспечении соблюдения прав человека и верховенства закона максимально быстрым и наиболее всесторонним образом; при этом такая операция не означает поражение государства, что должно найти соответствующее отражение при применении силы, установлении ограничений на ее применение, инкрементализме и градуализме при постановке задач защиты;
- проведение операции должно гарантировать максимальную защиту всех слоев гражданского населения;
- должно обеспечиваться строгое соблюдение МГП;
- специальные подразделения интервенционных сил не должны иметь приоритет с точки зрения выполнения задач миссии;
- должна быть обеспечена максимальная координация усилий военных и гражданских органов власти и организаций [2].
Вооруженные силы большинства стран разработали доктрины для различных видов операций в поддержку мира, отличающиеся разной степенью сложности и детализации. Наибольших успехов в этом отношении добились Канада и Великобритания, которые создали самые четкие руководства для своих вооруженных сил относительно принудительной защиты, строго придерживаясь языка нормы «обязанность защищать». В то же время ни одна из крупных международных организаций — ООН, ЕС, Африканский Союз, ЭКОВАС и даже НАТО — не разработала доктрину для операций, нацеленных на защиту гражданских лиц, подвергающихся непосредственной опасности. В частности, НАТО имеет полноценную доктрину для разных видов миссий, провозглашающую множество военных задач по защите граждан, но в ней нет специального раздела, посвященного защите гражданского населения как такового [1, pp. 114, 126]. Эти пробелы требуют устранения, насколько это возможно с помощью понятий и категорий, используемых различными правительствами и организациями.
Повсеместно оставляет желать лучшего подготовка (обучение) — как общая, так и непосредственно предшествующая миссиям, в которых защита гражданского населения является главной или приоритетной задачей, а принудительная сила — допустимым инструментом в ответ на вызовы и угрозы. Чтобы отразить характер современных миссий и лежащих в их основе сильных мандатов, производятся постепенные изменения. Однако и в национальном, и в международном контексте большее внимание уделяется таким сферам, как управление эвакуацией, управление толпой, обеспечение объектов безопасности и проведение патрулей, но не тому, например, как остановить воюющих от совершения грубых нарушений прав человека. Теперь намного понятнее, чем во времена трагедии в Сребренице, что миротворческие принципы минимального использования силы, беспристрастности и согласия никоим образом не оправдывают бездействия перед лицом жестокости, а также то, что фактически необходимые и разрешенные действия, способ их осуществления, требуют большего внимания, подготовки и проработки [1, p. 133–154, 188–191].
Мандаты и правила ведения боя являются обязательными руководствами для конкретных миссий, описывая не только их основные задачи, но также то, когда, где и до какой степени их персонал может применять силу. Например, в случае с Миссией ООН в Демократической Республике Конго (МООНДРК, 1999–2010) в мандате, отраженном в резолюции Совета Безопасности ООН 1565 (2004), имеются пункты, которые ясно дают понять, что Совет Безопасности действует «в соответствии с главой VII Устава ООН», что он передает мандат МООНДРК, помимо прочих задач, «для обеспечения защиты гражданских лиц, включая гуманитарный персонал, находящихся под угрозой физического насилия», что он санкционировал Миссию, помимо прочего, на «использование всех необходимых средств, в пределах своих возможностей и в районах развертывания вооруженных подразделений». Правила ведения боя (ROE) для этой миссии, в свою очередь, прояснили, что именно означает словосочетание «все необходимые средства»: правило 1.7 гласит, что «[миротворческие] силы могут использовать, в том числе, смертоносную силу для защиты мирных жителей, когда компетентные местные власти не состоянии сделать это» [1, p. 95].
Литература:
1. Holt V. K., Berkman T. C. The Impossible Mandate: Military Preparedness, the Responsibility to Protect and Modern Peace Operations. — Washington, D.C.: Henry L. Stimson Center, 2006.
2. ICISS, the Responsibility to Protect, Ottawa, International Development Research Center, 2001, p. 67.
