Проблема безопасности персонала операций в пользу мира ООН



Согласно данным Организации Объединенных Наций, около двух третей миротворцев в настоящее время дислоцированы в условиях действующих конфликтов, что делает их работу сложной и рискованной [1, c. 1]. В связи с этим перед организацией стоит важный вопрос об улучшении безопасности ее сотрудников.

Используя данные по погибшим миротворцам с сайта ООН, можно выделить три периода значительного увеличения смертности. Первый продолжался около трех лет (1960–1962) во время развертывания Чрезвычайных вооруженных сил I во время Суэцкого кризиса и Операции Организации Объединенных Наций в Конго. Второй этап длился около четырех лет (1992–1996 годы), т. е. во время Миссии Организации Объединенных Наций по оказанию помощи Руанде, Операции Организации Объединенных Наций в Сомали II, Временного органа Организации Объединенных Наций в Камбодже и Силы Организации Объединенных Наций по охране (СООНО) на Балканах. В обоих случаях за увеличением смертности следовало резкое снижение, т. к. миссии в срочном порядке завершались. Третье увеличение началось в 2011 году и достигло своего пика в 2017 году [2]. В это время имели место Миссия Организации Объединенных Наций и Африканского союза в Дарфуре, Миссия Организации Объединенных Наций в Республике Южный Судан, Многопрофильная комплексная миссия по стабилизации в Мали и Многопрофильная комплексная миссия Организации Объединенных Наций по стабилизации в Центральноафриканской Республике. Эти миссии объясняют подавляющее число погибших за этот период. С 139 летальными исходами 2017 год стал самым смертоносным после 1993 года [3].

В докладе «Повышение безопасности миротворцев Организации Объединенных Наций», сделанном группой Круса по поручению Генерального секретаря, содержится вывод, что причиной этому являются как действия самой организации, так и государств-членов: «… центральные учреждения Организации Объединенных Наций, сами миссии и государства-члены не смогли в полной мере адаптироваться к все более рискованным условиям» [1, c. 9].

Кроме того, в докладе указаны 4 сферы, в которых необходимы изменения для улучшения ситуации, первая из которых — основополагающие принципы миротворчества. По мнению авторов отчета, необходимость соблюдать принцип неприменения насилия кроме случаев самообороны и защиты мандата, приводит к тому, что миротворцы занимают оборонительную позицию и становятся легкой мишенью, в то время как им следует действовать первыми [1, c. 11]. Они призывают к более частому применению так называемых силовых мандатов, разрешающих им использовать все необходимые средства для предотвращения попыток сорвать политический процесс с помощью силы, защитить гражданское население или помочь властям принимающей страны в поддержании закона и порядка [4]. Такие мандаты зачастую основываются на VII главе Устава ООН «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии».

Используя статистические данные с сайта ООН, можно прийти к выводу, что это действительно так. Рисунок 1 показывает сравнение количества смертей среди миротворцев в процентах относительно общего количества персонала ОПМ в МООНСЛ и ЮНАМИД. Эти две операции были выбраны для анализа, поскольку они были учреждены в Африке, имели приблизительно одинаковый масштаб, тип конфликта (внутригосударственные; происходила борьба правительства и повстанческих групп), характеризовались большими потерями гражданского населения. Разница между ними заключается в том, что МООНСЛ относится к более классическим ОПМ ООН — в обязанности миротворцев входило сотрудничество с правительством Сьерра-Лионе, содействие соблюдению заключенных соглашений, демобилизации и т. д. [5, c. 3], поэтому к силовым ОПМ ее отнести нельзя. Мандат ЮНАМИД же, напротив, ссылается на VII главу Устава, а также имеет формулировку «уполномочена принимать необходимые меры в районах развертывания» в целях защиты своего персонала, успешного выполнения своих задач и т. д. [6, c. 5].

Рис. 1. Количество погибших во время исполнения своих обязанностей миротворцев в МООНСЛ и ЮНАМИД (в процентах относительно количества военных в миссиях) [10]

Из графика видно, что начало миссий принесло примерно одинаковое количество жертв среди миротворцев, однако затем количество смертельных исходов для операции с силовым мандатом, ЮНАМИД, стало заметно сокращаться, в отличие от МООНСЛ. В дальнейшем в обеих миссиях произошло повышение показателей смертности, однако очевидно, что в ЮНАМИД увеличение намного меньше, как и в целом, процент смертности у миротворцев.

Другим наглядным примером являются миротворческие операции ООН в Конго. Рисунок 2 отражает сравнение по тем же показателям, что и рисунок 1, для Миссии Организации Объединенных Наций в Демократической Республике Конго (МООНДРК) и последовавшей за ней Миссией Организации Объединенных Наций по стабилизации в Демократической Республике Конго (МООНСДРК). В начале первая из этих операций, как и многие другие ОПМ, имела основной целью контроль за соблюдением соглашений и режима прекращения огня, демобилизацию и т. д. [7, c. 4]. Однако вскоре стало ясно, что с такими полномочиями миссия неэффективна [8, c. 10]; безопасность миротворцев также страдала, и после того, как в 2005 году (третий год на графике на рис.2) девять миротворцев были убиты боевиками во время патруля, командованием операции было принято решение о силовом ответе, включая атаку с вертолетов. После этого начался поворот в направленности МООНДРК, который не был официально отражен в резолюциях Совета Безопасности, но выразился в увеличении количества персонала — командование ОПМ стало применять силу в большей степени. В этот же период мы можем наблюдать снижение показателей смертности среди миротворцев (см. рис.2). В 2010 году было принято решение пересмотреть мандат ОПМ. В резолюции СБ 1925 уже есть отличительная черта силовых мандатов — ссылка на VII главу Устава, а также прямое указание на необходимость военного вмешательства в «провинциях Киву и в провинции Восточная, в результате чего будет сведена к минимуму угроза со стороны вооруженных групп» [5, c. 4]; сама операция была переименована в МООНСДРК. Как следует из данных, представленных на рис.2, количество летальных исходов для миротворцев стало гораздо ниже по сравнению с показателями МООНДРК. Кроме того, показатели по этому параметру стали демонстрировать стабильное снижение.

Рис. 2. Количество погибших во время исполнения своих обязанностей миротворцев в МООНДРК и МООНСДРК (в процентах относительно количества военных в миссиях) [10].

Из приведенных данных можно сделать вывод, что, несмотря на то, что силовые мандаты предполагают более активное военное вмешательство, что, в теории, должно быть более опасным для миротворцев, на самом деле, позитивно сказывается на их безопасности. При этом в применении ООН силовых мандатов есть множество проблем. Во-первых, вопрос соответствия таких миссий принципам миротворчества остается открытым, это влечет за собой опасность превращения ОПМ в политическое орудие. Во-вторых, такое поведение может превратить миротворцев ООН в самостоятельную сторону конфликтов, из-за чего организация может «увязнуть» там.

Вторая сфера — обучение и экипировка. Группа Круса утверждает, что миротворцев не готовят к ассиметричным угрозам, с которыми они сталкиваются; кроме того, существует проблема плохого вооружения и недостаточности разведывательных данных [1, c. 13]. Проблема состоит в отсутствии тактической разведки, в том числе из-за чрезмерного акцента на высокотехнологичных методах сбора данных [1, c. 28]. Рекомендации по улучшению этого компонента ОПМ содержится и в документах Международного форума «Проблемы миротворчества» [9, c. 97]. Возможно, миссиям следует делать больший акцент на человеческом потенциале в разведке, например, формировать сети информаторов. Кроме того, было бы полезно в большей степени задействовать людей, говорящих на местном языке, в том числе, местных жителей.

Третья область, нуждающаяся в улучшениях — стратегическое планирование. Авторы доклада подчеркивают, что часть проблемы состоит в стремлении командиров показать свое присутствие в регионе, что приводит к тому, что передвижения осуществляются в длинных, медленно движущихся конвоях, которые представляют собой легкие цели [1, c. 9]. Это подтверждается статистикой — больше всего смертельных случаев произошло во время движения транспортных средств — 1333 в период с 1948 по 2019, что составляет почти 35 % всех смертей миротворцев [10]. Кроме того, необходимо улучшить качество командования на уровне батальонов и ниже, т. к. миротворцы часто не проявляют инициативу и пренебрегают выполнением мер безопасности [1, c. 12]. В связи с этим ООН необходимо улучшить систему контроля за соблюдением всех правил, положений и стандартов, которые необходимы для безопасности миротворцев. При этом эффективный контроль, как представляется, должен включать систему наказаний за несоблюдение мер безопасности, который на данный момент отсутствует.

Последняя проблемная сфера, выделенная группой Круса, это расследования инцидентов, повлекших за собой смерть миротворцев. После инцидентов, в которых миротворцы были убиты или ранены, обычно появляются несколько разных, а иногда и противоречивых сообщений о том, что произошло [1, c. 15]. Отсутствие в доступе своевременной и полной информации о случившемся препятствует оперативной реакции от командования как в текущей обстановке, так и в долгосрочной перспективе, а значит, потенциально ведет к большему количеству жертв в будущем. В настоящее время такие расследования проводит Международная комиссия по расследованиям, в обязанности которой входит оценка реакции Организации Объединенных Наций на инцидент, рассмотрение вопроса о соответствии предпринятых действий ситуации и рекомендации относительно того, что следует предпринять, чтобы избежать таких инцидентов в будущем [11, c. 1]. Для решения проблемы коммуникации между комиссией и миссиями, которые в кризисных ситуациях не всегда способны предоставлять необходимую информацию, можно создать группу по сбору информации о таких происшествиях. Такая группа сможет оперативно выезжать на место инцидентов и устанавливать события, приведших к ним для объективной информации.

Таким образом, безопасность персонала операций в пользу мира ООН является проблемным аспектом, требующим пристального внимания со стороны организации. Количество жертв среди персонала ОПМ находится на данный момент на довольно высоком уровне, что связано с асимметричными угрозами, с которыми они сталкиваются. При этом анализ данных по количеству погибших миротворцев в МООНСЛ и ЮНАМИД, а также МООНДРК и МООНСДРК показывает, что силовые мандаты ОПМ являются более предпочтительными с точки зрения безопасности сотрудников организации, однако полный переход к силовому миротворчеству является нежелательным по ряду причин, главной из которых, пожалуй, является спорность соответствия таких операций принципам миротворчества.

Литература:

1. Improving Security of United Nations Peacekeepers [Электронный ресурс] // United Nations Peacekeeping. — 2017. — 43 p. — URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/improving_security_of_united_nations_peacekeepers_report.pdf. (дата обращения: 02.05.2019)
2. Число погибших [Электронный ресурс] // United Nations Peacekeeping. — 2019. — URL: https://peacekeeping.un.org/ru/fatalities (дата обращения: 02.05.2019)
3. Fatalities by Year and Incident Type [Электронный ресурс] // United Nations Peacekeeping. — 2019. — 2 р. — URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/statsbyyearincidenttype_5_21.pdf. (дата обращения: 25.04.2019)
4. Principles of peacekeeping [Электронный ресурс] // United Nations Peacekeeping. — 2018. — URL: https://peacekeeping.un.org/en/principles-of-peacekeeping (дата обращения: 05.05.2019)
5. Резолюция Совета Безопасности 1270 [Электронный ресурс] // Документы Организации Объединенных Наций. — 1999. — 5 с. — Режим доступа: https://undocs.org/ru/S/RES/1270 %281999 %29 (дата обращения: 29.04.2019)
6. Резолюция Совета Безопасности 1769 [Электронный ресурс] // Документы Организации Объединенных Наций. — 2007. — 8 с. — URL: https://undocs.org/ru/S/RES/1769 %282007 %29 (дата обращения: 12.05.2019)
7. Резолюция Совета Безопасности 1291 [Электронный ресурс] // Документы Организации Объединенных Наций. — 2000. — 6 с. — URL: https://undocs.org/ru/S/RES/1291 %282000 %29 (дата обращения: 12.05.2019)
8. Ishizuka, K. The History of Robust Peacekeeping and Peace Enforcement in the DRC: The Limitations of the Pursuit of Negative Peace [Электронный ресурс] // Academic Council on the United Nations System. — 2016. — 25 p. — URL: https://acuns.org/wp-content/uploads/2016/07/Ishizuka-ACUNS-2016-paper.pdf (дата обращения: 12.05.2019)
9. Рекомендации для руководителей миссий по проведению миротворческих операций ООН [Электронный ресурс] // The Challenges Forum Partnership. — 2010. — 151 c. — URL: http://www.challengesforum.org/Global/Reports/Considerations %20reports/Cons. %20study %20RU.pdf (дата обращения: 15.05.2019)
10. Fatalities by incident type [Электронный ресурс] // United Nations Peace-keeping. — 2019. — URL: https://peacekeeping.un.org/en/fatalities (дата обращения: 15.05.2019)
11. Letter dated 15 August 2017 from the Secretary-General addressed to the Pres-ident of the Security Council S/2017/713 [Электронный ресурс] // Security Council Report. — 2017. — 6 p. — URL: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/ %7B65BFCF9B-6D27–4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9 %7D/s_2017_713.pdf (дата обращения: 29.04.2019)