Термином «миротворческие операции» охватывается чрезвычайно широкий спектр ситуаций международного вмешательства в конфликты с целью обеспечения мира и безопасности. В миротворческие процессы вовлечены многие субъекты международного права — участники международных отношений, такие как Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, Африканский Союз, НАТО и другие региональные и субрегиональные организации, а также многонациональные силы и добровольные коалиции, которые не образуют единой институциональной структуры, но действуют совместно под руководством одной из «ведущих наций». Многие миротворческие операции осуществляются совместными усилиями различных субъектов; реализация операций происходит либо в порядке преемственности, на основе разных мандатов, либо в форме совместного превентивного развертывания в рамках одного мандата [2, p. 72].
В этой связи необходимо подчеркнуть два важных момента. Во-первых, легитимность любой миротворческой операции очевидным образом основана на одобрении со стороны Совета Безопасности ООН. Однако при том, что Совет Безопасности уполномочен вмешиваться в любой конфликт для обеспечения международного мира и безопасности на основе Устава ООН, в настоящее время отсутствует универсальная система координации усилий вышеуказанных субъектов в рамках одной операции. Вместо этого, скорее, образуется мозаика миротворческих усилий. У мирового сообщества пока что нет (возможно, никогда так и не появится) единой архитектуры международного мира и безопасности, в рамках которой можно было бы реализовать полный спектр мер превентивного воздействия, поддержания и обеспечения мира, а также миростроительства. Данный пробел касается абсолютно всех типов современных миротворческих операций.
Во-вторых, важно подчеркнуть различие между теми миротворческими операциями, которые санкционируются Организацией Объединенных Наций, и теми из них, которых ей осуществляются, поскольку довольно часто происходит их смешивание. Разница существенна, и она кроется в круге полномочий и объеме ответственности. Так, Департамент операций по поддержанию мира (DPKO) отвечает только за осуществляемые ООН миротворческие операции, так называемые «голубые каски».
Процесс развития института миротворческих операций не является примером стабильного и поступательного развития идей и их практической реализации в виде конкретных миротворческих моделей. Начиная с 1948 г., Организация Объединенных Наций инициировала более 60 миротворческих операций. Большинство из них были завершены по причине выполнения поставленных в мандатах задач, но были и такие, которые оказались неудачными. Большинство из 15 операций, учрежденных до 1989 г., формировались из невооруженных или легковооруженных военных наблюдателей, призванных осуществлять мониторинг за процессом прекращения огня между странами, расположенными, по большей части, на Ближнем Востоке. Все эти операции могут быть рассмотрены в рамках так называемой «традиционной» модели вмешательства. В начале 1990-х гг. ей на смену пришла более сложная модель, объединившая усилия легковооруженных воинских формирований и сильного гражданского компонента. В преддверии окончания «холодной войны» обе сверхдержавы активно искали пути выхода из серии локальных конфликтов, раскинувшихся по всему миру, и по этой причине миротворческие операции ООН испытали стремительный рост в количественном и качественном отношении, а также значительные изменения в характере и круге задач. Географический диапазон операций простирался от Гватемалы и Эль Сальвадора до Намибии, Мозамбика и Камбоджи. Операции основывались на широкомасштабных мирных соглашениях, а мандаты операций включали в себя новые элементы, такие, например, как организация и обеспечение выборов.
Успешное завершение некоторых из этих операций привело к убеждению в том, что подобные миротворческие операции могут быть развернуты в зонах других конфликтов, включая такие, где мир, который можно было бы поддерживать, вообще отсутствовал как явление (Сомали), или же где возможность достижения мира была слабой. В некоторых случаях результаты оказались трагическими. К середине 1990-х гг. ООН сталкивается с ужасными провалами в Сомали, Руанде и Боснии. Институт операций по поддержанию мира оказывается глубоко дискредитированным, начинается период финансового кризиса. Вместе с тем, ужасы Сомали, Руанды и Боснии показали, что бездействие тоже не является выходом из сложившейся ситуации. Уроки успешных и неудачных миротворческих операций последнего десятилетия XX века дали начало новому миротворческому мировоззрению, актуализировав проблемы международно-правовой ответственности и поиска эффективных путей вмешательства в конфликты [1, 2]. В отсутствие какого-либо другого международного учреждения, способного охватить своей миротворческой деятельностью всю планету, государства — члены ООН вновь обратили свое внимание на международное миротворчество под эгидой данной организации. С июня 1999 г. по июль 2000 г. Департаменту операций по поддержанию мира было поручено инициировать пять крупномасштабных операций в Косово, Сьерра-Леоне, Восточном Тиморе, Конго и Эфиопии/Эритрее.
С этого момента начинается практически постоянно растущая активность миротворческих операций под эгидой ООН. К 2006 г. количество «голубых касок» в мире увеличилось на 600 %. Сегодня Департамент операций по поддержанию мира руководит 17 миротворческими операциями, насчитывающими более 110 тысяч участников, с ежегодным бюджетом более чем 7 миллиардов долларов США. Количество задач в мандатах этих операций выросло пропорционально их размеру и степени сложности. Большая часть современных миротворческих операций имеют три особенности.
Первая и наиболее яркая особенность — это смещение акцентов в сторону «активного миротворчества». Отправной точкой в данном случае считается операция ООН в Сьерра-Леоне, начавшаяся как небольшая миссия военных наблюдателей в 1998 г. Когда вооруженные группы, действовавшие в этом государстве, перешли к открытому и грубому нарушению положений мирного соглашения, Совет Безопасности ООН принял решение усилить миссию, но не отступать, как это случилось в Руанде в 1994 г. Изменения коснулись не только увеличения численного состава миссии: с 50 невооруженных наблюдателей до более 17 тысяч военнослужащих, — в мандате миротворческой операции также было закреплено положение, согласно которому вооруженные силы миссии могли давать отпор враждебно настроенным элементам в целях защиты мандата и, «в пределах установленных полномочий», защищать гражданское население, подвергающееся непосредственной угрозе нападения. Это стало настоящим переломным моментом в развитии международного миротворчества ООН. Начиная с 2000 г., мандаты большинства миротворческих операций стали включать аналогичные положения. Данные положения внесли изменения в правила применения силы и в структуру самих миротворческих сил каждой действующей миссии.
Вторая особенность миротворческих операций заключается в их многостороннем характере. Современное миротворчество вбирает в себя функции миростроительства и государственного строительства, функции в области управления, расширения государственной власти, верховенства права, обеспечения прав человека и правопорядка, полноценного осуществления исполнительной, судебной и законодательной власти в ситуациях, требующих введения режима временного управления. Хотя многоаспектные мандаты миротворческих операций получили распространение уже в начале 1990-х гг., спектр их деятельности значительно расширился только в последние годы. Поскольку ни один субъект миротворчества не может осуществлять одновременно несколько разнонаправленных видов деятельности, миротворческие миссии ООН активно сотрудничают с неправительственными гуманитарными организациями и партнерами по развитию (например, ПРООН). Последнее десятилетие в системе ООН преобладает комплексный подход, означающий совместную деятельность всех учреждений системы, нацеленную на достижение мира в зоне конфликта. В рамках такого подхода роль катализатора миротворческой миссии естественным образом увязывается с усилиями по долгосрочному миростроительству и развитию [3, p. 39].
Третьей особенностью современных операций ООН по поддержанию мира является их тесное взаимодействие с другими субъектами, участвующими в миротворческих процессах. По данным Центра международного сотрудничества, примерно 40 из 54 последних миссий представляли собой одну из форм совместных скоординированных или последовательно осуществлявшихся операций, субъектами которых стали два или несколько автономных учреждений. Распространенной практикой в условиях современного миротворчества ООН стало краткосрочное оказание военной поддержки. Так, с учетом времени, необходимого ООН для создания миротворческих сил, Совет Безопасности будет уполномочивать какое-либо государство-член или многонациональные силы осуществлять оперативное развертывание на временной основе, пока миссия ООН будет наращивать требуемый потенциал. В других случаях государство-член, региональная организация или многонациональные силы берут на себя обязательство по предоставлению, на основе мандата Совета Безопасности ООН, военного компонента, в то время как Департамент операций по поддержанию мира занимается развертыванием гражданского и полицейского компонентов.
Рассмотренные особенности современных миротворческих операций в значительной мере отражают переход от использования миротворческих инструментов преимущественно в международных конфликтах к их использованию в конфликтах внутригосударственных, разрешение которых более не зависит только от умелой дипломатии. Напротив, их урегулирование требует такой трансформации многочисленных политических, экономических, социальных и этнических факторов конфликта, которая бы обеспечила всем группам, участвующим в конфликте, возможность мирного разрешения споров. В более ранних многоаспектных миротворческих мандатах стратегия выхода из конфликта часто заключалась в проведении выборов и приведении нового правительства к присяге. Нынешние миротворческие операции ООН выходят далеко за рамки избирательного процесса. Сегодня акцент делается на способность международного учреждения гарантировать мир, основанный на уважении прав человека, верховенстве права и участии широкой общественности в управлении делами государства [4, p. 67].
Рассмотренные особенности современных миротворческих операций ООН показывают их как гибкий и в целом эффективный инструмент управления конфликтами. В то же время они наталкивают читателя на вопрос о границах (пределах) миротворческой деятельности. Зачастую ООН воспринимают как последнее средство спасения, ей отводят роль учреждения, способного решить любые проблемы, какими бы сложными они ни были. По сути миротворческие операции ООН являются тем самым «меньшим из зол», на которые соглашаются все члены Совета Безопасности, когда возникает кризис и государства — члены Организации хотят видеть хоть какую-то деятельность по его преодолению. Но миротворчество не может являться одинаково эффективным инструментом разрешения абсолютно любого конфликта. Международное миротворчество ООН является успешным в условиях соблюдения трех базовых принципов, которые стали его стержнем в момент возникновения этого института: согласие сторон, беспристрастность и неприменение силы, кроме случаев самообороны и защиты мандата.
Литература:
1. Зверев П. Г. Действие института международно-правовой ответственности во время превентивных миротворческих операций ООН // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. — 2013. — № 10 (57). — С. 161–163.
2. Зверев П. Г. Проблема вмешательства миротворческих сил ООН в вооруженные конфликты и международное гуманитарное право // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2013. — № 3 (33). — С. 53–57.
3. Challenges of Strengthening the Protection of Civilians in Multidimensional Peace Operations / W. J. Durch, A. C. Giffen. — Queenbeyan, 2010. — 57 p.
4. Kuhl C. Peace operations: an operational and legal concept // International humanitarian law, human rights and peace operations. 31st Round table on current problems of international humanitarian law. — Sanremo, 4–6 Sept. 2008. — P. 70–76.
5. Protecting Civilians in the Context of UN Peacekeeping Operations: Successes, Setbacks and Remaining Challenges / V. Holt, G. Taylor, M. Kelly. — New York, 2009. — 384 p.
