На сегодняшний день единое определение гражданско-военного сотрудничества в ООН пока не сформулировано. Значение, которое придается этому термину в НАТО, имеет явный уклон в сторону военной составляющей, в то время как в практике ООН термин этот обретает гораздо более широкий смысл. Эффективность любой операции в пользу мира напрямую зависит от трех главных групп субъектов, которые, в свою очередь, воздействуют друг на друга: военных, международных (многонациональных) гражданских лиц и местного населения (местных органов власти). В рамках данного исследования речь пойдет преимущественно о взаимозависимости первых двух групп субъектов, однако при этом нельзя забывать об участии в операциях такого рода местных властей, организаций и общества в целом и сотрудничестве с ними, поскольку это является ключевым фактором. Гражданские партнеры могут быть разделены на несколько обширных групп. В основную входят глобальные (универсальные), региональные и субрегиональные организации и соглашения (ООН, ОБСЕ, ЕС, НАТО, СНГ, АС, ЭКОВАС, САДК). Вторая представлена гуманитарными сообществами (агентствами ООН или ЕС, а также рядом неправительственных организаций). Третью образуют специальные сферы и акторы, такие, как политика, полиция, закон, СМИ, организации по развитию (которые опять же делятся на национальные, международные и неправительственные).
Существует три основных группы проблем, которые складываются в сфере отношений между военными и гражданскими сообществами. Во-первых, речь идет о ряде препятствий, непонимание или игнорирование сути которых может серьезно помешать совместной работе этих сообществ. Во-вторых, с течением времени и на основе упрощенных оценок и неверно истолкованного опыта возникает ряд недоразумений (получающих к тому же необоснованное доверие), касающихся того или иного сообщества. В-третьих, каждому сообществу противостоят определенные дилеммы, суть которых в том, что по ряду вопросов имеются разные мнения и подходы и каждый из них может рассматриваться как «технически правильный». Все они, как правило, учитываются.
Препятствия. Основные препятствия для сотрудничества между гражданскими и военными партнерами в любой операции в пользу мира заключаются в принципиальных различиях в культуре, полномочиях, ресурсах, уровнях власти и опыте, а также проблемах личностного характера (в плане руководства) и функциональных зонах ответственности.
А. Культура. В целом, военные организации структурированы, иерархически организованы, являются жесткими, авторитарными и упорядоченными. Гражданские же группы слабо структурированы, децентрализованы, основаны на согласии и, в некоторых случаях имеют антибюрократическую сущность. Конечно, возможны вариации, но фактом остаются фундаментальные культурные различия между двумя сообществами, которые значительно влияют на линии их поведения, оказывая воздействие на возможность эффективного сотрудничества и оперативную координацию.
Б. Полномочия. Основные участники современных операций в пользу мира наделены институциональными мандатами (полномочиями), которые не всегда правильно воспринимаются другими субъектами. Так, в ряде случаев они рассматриваются на оперативном уровне как пересекающиеся (накладывающиеся друг на друга). В дополнение к институциональным мандатам, оперативные мандаты излагаются в резолюции Совета Безопасности либо обозначаются в соответствующем плане мирного урегулирования, как, например, в Дейтонском соглашении 1995 г., и также могут пересекаться друг с другом. В результате ряд гражданских организаций и военные могут одновременно участвовать в обеспечении, скажем, прав человека, беженцев или проведения выборов. Таким образом, необходимо сотрудничество и координация усилий, но путаница в мандатах, в сочетании с отсутствием диалога между организациями перед учреждением операции, приводит к «торфяным войнам» и прочим неприятным ситуациям.
В. Ресурсы. Вооруженные силы обычно обеспечиваются достаточными ресурсами и сравнительно быстро развертываются. В некоторых случаях элементы гуманитарного сообщества также могут быть оперативно развернуты, но в целом гражданские механизмы требуют для этого больше времени и, что более важно, любые их ресурсы (люди, оборудование или финансы) должна быть запрошены у «доноров». Соответственно, в то время, как военные сосредоточены на выполнении задач обеспечения безопасности, гражданские организации находятся в поиске временной логистической поддержки или иной чрезвычайной помощи военных. Это опять же требует сотрудничества и координации усилий. В то же время зависимость гражданского компонента от поддержки донора зачастую приводит к искаженной отчетности, в которой успехи преувеличиваются, а реальные проблемы минимизируются или скрываются.
Г. Власть. Военные и гражданские организации имеют разные уровни власти, воплощенной в полевых условиях в конкретных полномочиях ответственных лиц, а это, в свою очередь, по-разному влияет на принятие оперативных решений и адаптацию миротворческой политики. Вооруженные силы, особенно за пределами сферы подчинения ООН, должны отчитываться о проделанной работе в региональных или субрегиональных советах в Вене, Брюсселе и т. д. Ряд гражданских организаций (например, ОБСЕ) наделяют большими полномочиями глав миссий. Другие работают на региональном уровне и отчитываются непосредственно перед штаб-квартирой (например, для УВКБ ООН это Женева). Третьи полностью автономны (многие неправительственные организации, особенно мелкие), поэтому могут принимать решения и действовать без промедления.
Д. Опыт. По мнению некоторых специалистов, военный опыт участия в миротворческих операциях важнее опыта гражданских участников. Средний возраст лиц, наделенных властными полномочиями, выше в армейских структурах. С другой стороны, многие гражданские миротворцы привносят в современные миссии широкий спектр ценных знаний и могут работать в оперативной среде на протяжении ряда месяцев или даже лет, прежде чем туда прибудут военные [1]. Эти различия, как и культурные, нередко создают трудности для сотрудничества и координации.
Е. Личностные качества. В сочетании с разными периодами времени, на которые направляются в ту или иную операцию конкретные «лидеры», различия в персональных качествах также способны затруднить сотрудничество и координацию. Некоторые военачальники находятся в зоне проведения операции всего шесть месяцев, в то же время как их гражданские коллеги могут работать там на протяжении гораздо большего времени, исчисляемого годами. Это затрудняет создание тесных личных отношений, способных послужить в конкретной операции на пользу всей команде. Кроме того, некоторые гражданские и военные руководители плохо подготовлены для конкретного мандата, реализации управленческих полномочий или деятельности в оперативной обстановке. Иногда нации предлагают «видных деятелей» в качестве специальных послов или глав представительств лишь потому, что те были успешными политиками, чиновниками или гражданскими лидерами. При этом они не всегда способны управлять крупными организациями или группами или работать совместно в мультидисциплинарной среде. В сочетании с базовыми культурными проблемами и проблемами мандатов, это оказывает негативное влияние на возможность эффективного сотрудничества и координации.
Недоразумения. Вдобавок к обозначенным препятствиям для гармоничных и конструктивных военно-гражданских отношений, в военном и в гражданском сообществах возникли определенные недоразумения. К сожалению, с течением времени и ввиду нехватки опыта и отсутствия перспектив они в конечном итоге приобрели характер «факта», или «реальности».
К существенным недоразумениям относятся следующие:
1) «вооруженные силы — это кадровый резерв», а не формирование, созданное специально для миссии;
2) «перед неправительственными организациями могут ставиться задачи» — в таком случае они несут ответственность только перед своими донорами, не подчиняясь приказам военных;
3) «военные предназначены для поддержания гражданских операций», в то время как любые развернутые силы имеют свои собственные четкие военные задачи.
Дилеммы. В то время как препятствия и недоразумения могут быть разрешены посредством обучения, подготовки и налаженного диалога, существует еще и ряд фундаментальных дилемм, противостоящих военным и гражданским донорам в современных операциях в пользу мира. К ним относятся:
1) гражданско-военное сотрудничество является важным с точки зрения достижения главных целей любой операции в пользу мира, в то же время, с позиций местного населения или сторон конфликта, международный гражданский персонал не должен сотрудничать с вооруженными силами;
2) обычно миротворцы стремятся к беспристрастности, в то время как поставщики гуманитарной помощи часто настаивают на нейтральности;
3) большая часть гражданских организаций работают, опираясь на принцип независимости, хотя вынуждены в то же время сотрудничать с вооруженными силами во имя собственной безопасности;
4) вооруженные силы, как правило, руководствуются необходимостью оперативного выполнения поставленных задач, в то время как гражданские организации в целом адаптируются в долгосрочной перспективе;
5) существует насущная потребность в стабильности во время операций, однако военные силы меняются в порядке ротации довольно часто;
6) существует острая необходимость в том, чтобы завоевывать «сердца и умы» местного населения, но большинство вооруженных сил, в зависимости от наличия персонала и времени, просто делают что-то для людей, вместо того, чтобы делать это вместе с ними, то есть не фокусируются на наращивании потенциала и возможностей. Такая же дилемма возникает и в случае с гражданскими акторами, когда оказание гуманитарной помощи вступает в противоречие с целями развития.
Литература:
1. Сотрудничество гражданской полиции ООН с иными субъектами миротворческой деятельности // Сборник статей Международной научно-практической конференции «Роль правовой науки в развитии общества», 30 июня 2014 г. — Уфа: Аэтерна, 2014. — С. 10–12.
