Вопрос об экологической экспертизе проектов нормативных правовых актов имеет значение с точки зрения развития российского законодательства. Обязательная процедура экологической экспертизы проектов нормативных правовых актов на федеральном уровне в настоящее время отсутствует, хотя способность законодательных решений создавать экологически значимые последствия сохраняется. Однако отсутствие самостоятельной процедуры экологической экспертизы законопроектов не устраняет объективную потребность в соответствующей оценке. Усложнение хозяйственного регулирования приводит к тому, что экологические риски могут формироваться не только вследствие прямого изменения природоохранных требований, но и посредством корректировки смежных отраслей законодательства. Подобные последствия не всегда могут быть установлены в рамках обычной правовой экспертизы, поскольку формальное соответствие проекта законодательству не дает ответа на вопрос о влиянии регулирующего механизма на состояние окружающей среды. Возникающее противоречие между экологической значимостью нормативных решений и отсутствием специального экспертного механизма представляет собой один из вопросов, имеющих значение для дальнейшего совершенствования правового регулирования. С учетом этого имеется необходимость исследования зарубежного опыта экологической оценки проектов нормативных правовых актов.

Зарубежный опыт экологической оценки нормативных решений формировался преимущественно в рамках концепции стратегической экологической оценки, которая отличается от традиционной оценки воздействия конкретной хозяйственной деятельности более высоким уровнем обобщения. Если проектная экологическая оценка ориентирована на отдельный объект, строительство или иной вид деятельности, то стратегическая оценка применяется к решениям, определяющим общие направления государственной политики, планы, программы и иные документы, способные повлиять на последующее развитие соответствующей сферы. Для законодательного процесса подобный подход имеет особое значение, поскольку позволяет анализировать не отдельный объект воздействия, а нормативные предпосылки, создаваемые государством для дальнейшей хозяйственной и иной деятельности.

Одним из наиболее значимых международных документов в данной сфере является Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте [3], принятый в 2003 году. Его положения направлены на обеспечение высокого уровня охраны окружающей среды посредством включения экологических требований в подготовку планов и программ, а также учета экологических факторов при разработке политики и законодательства. Подход, закрепленный в Протоколе, представляет интерес тем, что экологическая оценка рассматривается не как заключительная проверка уже сформированного решения, а как элемент его подготовки, позволяющий учитывать возможные последствия до окончательного утверждения соответствующего документа.

Применительно к планам и программам стратегическая экологическая оценка предполагает проведение последовательной процедуры, включающей определение возможных экологических последствий, подготовку соответствующего доклада, рассмотрение альтернатив и участие заинтересованной общественности. В отношении политики и законодательства международный подход является менее формализованным, поскольку государства не обязаны проводить идентичную процедуру применительно к каждому нормативному решению. Вместе с тем закрепляется общий принцип необходимости интеграции экологической составляющей в процесс разработки правовых и управленческих актов. Подобная конструкция учитывает специфику законодательной деятельности, где далеко не каждый проект способен оказывать существенное воздействие на окружающую среду, а характер возможных последствий может значительно различаться в зависимости от предмета регулирования.

Значительное развитие стратегическая экологическая оценка получила в праве Европейского союза. Директива 2001/42/EC [2] предусматривает оценку экологических последствий определенных планов и программ, способных создавать рамки для последующего разрешения хозяйственных проектов. Сфера ее действия не ограничивается документами, утверждаемыми административными органами, поскольку определенные планы и программы могут приниматься в том числе в законодательной форме. В результате необходимость экологической оценки определяется не только формой соответствующего документа, но и его содержанием и потенциальным воздействием на окружающую среду. Для законодательного процесса данный подход представляет практический интерес, поскольку позволяет избежать ситуации, при которой использование формы закона само по себе исключало бы необходимость предварительного экологического анализа.

Важной особенностью европейского подхода является исследование возможных альтернатив предлагаемому решению. Экологическая оценка не ограничивается установлением того, способен ли рассматриваемый документ вызвать негативные последствия, поскольку анализируется также возможность достижения поставленной цели иными средствами, связанными с меньшей экологической нагрузкой. Законодатель нередко обладает несколькими вариантами регулирования одной и той же общественной проблемы, поэтому экспертное исследование может быть направлено не только на выявление недостатков конкретного проекта, но и на сопоставление его с иными допустимыми моделями правового регулирования [5].

Существенное место в зарубежной практике занимает участие общественности в экологической оценке стратегических решений [4]. Заинтересованным лицам предоставляется возможность ознакомиться с материалами оценки и представить свои замечания до окончательного утверждения соответствующего документа. Значение данного механизма обусловлено тем, что экологические последствия решений способны затрагивать широкий круг лиц и территории, а часть фактической информации может быть известна непосредственно населению или профессиональным объединениям. Вместе с тем общественное участие не заменяет экспертного исследования, а дополняет его, позволяя расширить объем информации, которой располагает орган, принимающий окончательное решение.

Наряду с общеевропейской моделью интерес представляет практика отдельных государств, в которых экологическая оценка интегрирована непосредственно в процесс подготовки государственных и регулирующих решений. В Канаде стратегическая экологическая оценка применяется к ряду проектов политик, программ и иных предложений, направляемых на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти. В современной модели экологические и экономические последствия анализируются в рамках единого процесса обоснования решения, что позволяет учитывать экологический фактор одновременно с иными результатами предполагаемого регулирования. Отдельное значение имеет последующее раскрытие информации о том, каким образом выявленные последствия были приняты во внимание при подготовке окончательного решения.

Канадский опыт показывает, что экологическая оценка нормативного решения необязательно должна существовать в форме отдельной государственной экспертизы, полностью обособленной от процесса его подготовки. Она может быть встроена в деятельность органа-разработчика при условии установления единых критериев анализа и требований к результатам такой оценки. Подобная модель позволяет проводить исследование на ранней стадии, когда содержание проекта еще может быть скорректировано без значительных организационных и политических издержек. Одновременно возникает необходимость обеспечения достаточной объективности оценки, поскольку проведение исследования самим разработчиком способно создавать риск формального подтверждения уже выбранного варианта регулирования [6].

Иной подход получил развитие в Соединенных Штатах Америки, где экологическое законодательство предусматривает возможность подготовки материалов об экологических последствиях отдельных законодательных предложений федеральных органов. Соответствующая информация включается в материалы, сопровождающие предложение при его направлении в Конгресс, и может использоваться при последующем парламентском рассмотрении. Американская модель не устанавливает универсальной экологической экспертизы каждого законопроекта, однако демонстрирует возможность непосредственного соединения экологического анализа с законодательной инициативой. Результаты оценки при этом выполняют информационную функцию и позволяют учитывать вероятные экологические последствия одновременно с иными обстоятельствами, имеющими значение для принятия решения [1].

Сопоставление зарубежных моделей позволяет установить несколько общих элементов, характерных для экологической оценки стратегических и нормативных решений. Прежде всего исследование проводится до окончательного утверждения проекта, поскольку после вступления соответствующего регулирования в силу предупредительное значение экспертизы существенно уменьшается. Значительное внимание уделяется предварительному определению существенности возможного воздействия, что позволяет не распространять развернутую процедуру на нормативные решения, не создающие значимых экологических рисков. Кроме того, предусматривается исследование альтернатив, взаимодействие с заинтересованными субъектами и обязательное доведение результатов оценки до органа, принимающего решение.

Зарубежная практика также показывает необходимость процессуальной связи между проведением оценки и последующим принятием решения. Экологическое заключение сохраняет практический смысл только при условии, что оно подготовлено до завершения работы над проектом и может быть реально использовано при его корректировке. Если оценка осуществляется после окончательного формирования нормативной модели либо ее результаты не подлежат рассмотрению правотворческим органом, процедура приобретает преимущественно формальный характер. По этой причине зарубежные механизмы ориентированы на раннее включение экологического анализа в процесс разработки государственной политики и нормативного регулирования.

Таким образом, зарубежный опыт не позволяет выделить единую универсальную модель экологической экспертизы проектов нормативных правовых актов, однако свидетельствует о формировании общего подхода к учету экологических последствий на стратегическом уровне государственного управления. Международная и европейская практика ориентирована преимущественно на стратегическую экологическую оценку планов и программ с распространением отдельных принципов на политику и законодательство. Для Российской Федерации наибольшее значение имеют такие элементы зарубежного опыта, как ранняя стадия проведения оценки, предварительный отбор экологически значимых проектов, анализ альтернатив и обязательное представление результатов правотворческому органу, что может служить основой для формирования самостоятельной российской модели экологической экспертизы в законодательном процессе.

Литература:

1. Анисимов А. П. Развитие экологического законодательства в США: проблемы и перспективы // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. 2020. Т. 20, вып. 3. С. 301–309.
2. Директива N 2001/42/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Об оценке влияния некоторых планов и программ на окружающую среду» [рус., англ.] (Вместе с «Информацией»..., «Критериями определения степени воздействия»...) (Принята в г. Люксембурге 27.06.2001) — URL: https://meganorm.ru/mega_doc/dop1/25/direktiva_N_2008_98_es_evropeyskogo_parlamenta_i_soveta/0/direktiva_N_2001_42_es_evropeyskogo_parlamenta_i_soveta.html (дата обращения 26.09.2026).
3. Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Протокол СЭО/SEA Protocol) (Вместе с «Перечнями проектов», «Критериями для определения возможных существенных экологических последствий», «Информациями») (Подписан в г. Киеве 21.05.2003) — URL: https://meganorm.ru/mega_doc/dop1/58/pravovoe_obespechenie_ekologicheskoy_bezopasnosti_v/0/protokol_po_strategicheskoy_ekologicheskoy_otsenke_k.html?ysclid=mujehew08y451670187 (дата обращения 26.09.2026).
4. Рекомендации о надлежащей практике участия общественности в стратегической экологической оценке // ЕЭК ООН — URL: https://unece.org/DAM/env/eia/Publications/2016/Good_Practice_Recommendations_on_Public_Participation_in_Strategic_Environmental_Assessment/1514366_R_web_ESPOO.pdf (дата обращения 26.09.2026).
5. Ротарь А. А. Правовое регулирование стратегической экологической оценки в Российской Федерации: актуальные проблемы совершенствования: дис. … канд. юрид. наук: 5.1.2. / Ротарь Александра Андреевна. –М., 2023–212 с.
6. Yu Z, Zhou Y, Zhang Y and Wu Q (2025) Operationalizing strategic environmental assessment under the BBNJ Agreement: legal frameworks, national practices, and implementation pathways. Front. Mar. Sci. 12:1667924. doi: 10.3389/fmars.2025.1667924.