В статье методом сравнительного правоведения рассмотрен порядок проведения публичных слушаний в странах англо-саксонской и романо-германской правовой семей. Выявлены особенности практик организации публичных слушаний, их достоинства и недостатки.
Ключевые слова: публичные слушания, демократия, местное самоуправление, власть
The method of comparative jurisprudence considers the procedure for conducting public hearings in the countries of the Anglo-Saxon and Romano-German legal families. The features of the practice of organizing public hearings, their advantages and disadvantages are revealed.
Keywords: public hearings, democracy, local government, government
Публичные слушания как форма взаимного диалога власти и общества имеет место с древних времен, публичные слушания, по сути, являются наиболее ранней формой демократии. Основной задачей общественных слушаний является взаимное решение значимых вопросов. В зарубежной практике публичные слушания (public hearings) буквально определяются как общественные обсуждения и весьма распространены при принятии решений по вопросам местного значения.
В зарубежной практике, равно как и в российской, есть различие между публичными слушаниями, которые имеют рекомендательный характер, и, собственно, принятием решения гражданами того или иного муниципалитета посредством местных выборов или референдума.
Наиболее раннее упоминание публичных слушаний («public hearings») в современном уже понимании встречается в США в 1920х годов, — именно в этот период в отдельных штатах были проведены первые обсуждения наиболее важных вопросов населением. Практика подобного диалога власти и населения была успешно воспринята рядом европейских государств. Однако, именно США как родина демократии в современном ее понимании, стала прародительницей проведения того, что сегодня называется публичными слушаниями.
Порядок публичных слушаний в США до настоящего времени не претерпел существенных изменений. При этом порядок проведения публичных слушаний регулируется рамочно федеральным законодательством и законодательством штатов, при этом непосредственно сама процедура и перечень выносимых на обсуждение вопросов устанавливается на уровне муниципалитетов. В своде муниципального права штатов (Municipal Home Rule Law) имеются отсылки к общим вопросам проведения публичных слушаний, которые затем детализируются в каждом муниципалитете [6].
Американская модель общественной демократии знает также такие формы выражения общественного мнения, как «открытые собрания» («public meeting»), которые несколько отличны от публичных слушаний. Например, в штате Вашингтон публичные собрания проводятся как открытая процедура обсуждения тех или иных важных вопросов управления муниципальным образованием, участие в котором принимается только местными жителями. При этом, в отличие от слушаний, в собраниях принимают участие также депутаты и представители исполнительных органов власти. И итоговая цель собраний — это открытый диалог и, прежде всего, социальный контроль за властью со стороны населения.
Публичные слушания представляют собой механизм, аналогичный по форме открытым собраниям, который также предусматривает допуск граждан к обсуждению вопросов местного управления. Однако по сути своей, публичные слушания принципиально отличаются от собраний тем, что направлены (в соответствии с американской практикой) не столько на удовлетворение потребности жителей участвовать в местных делах и контролировать работу чиновников, сколько на повышение качества муниципального управления.
Еще одной особенностью публичных слушаний в США является проведение их в двух видах: это в целях обсуждения законопроектов, а также для разрешения спорных вопросов, возникших на местном уровне, — квазисудебные слушания («Quasi-judicial public hearings»), которые также называются «жюри граждан». Особенностью последнего вида слушаний является ограниченное участие в них граждан — до 14 человек наиболее уважаемых, мнение которых учитывалось при разрешении того или иного спорного вопроса по населению [5].
Законодательство штатов Нью-Йорк, Вашингтон, Техас, а также канадского города Барнаби, регулирует порядок проведения публичных слушаний так же, как и в России — то есть федеральное законодательство устанавливает рамочно основные положения о порядке их проведения, детализация законодательства производится применительно к каждому муниципалитету местным законом.
В европейских государствах публичные слушания используются, в основном, для градостроительного планирования. При принятии решения о том или ином проекте градостроительной застройки выясняется мнение жителей населенного пункта о том или ином планируемом объекте.
В Германии публичные слушания проводятся также при принятии решения об изъятии земель для различных нужд, а также при перераспределении федеральных земель.
Как указано в Конституции ФРГ, мероприятия, связанные с перераспределением территорий федеральных земель, регулируются нормами федерального закона, который утверждается на референдуме. При этом обязательно учитывается мнение заинтересованных земель. Целью народного опроса является измерение одобрения населением предлагаемых в законе изменений принадлежности территории к конкретной федеральной земле. Если предложение народом одобряется, то в течение двух лет после проведения опроса издается федеральный закон об образовании предлагаемой земли. Решения референдума легитимны, если за них отдано простое большинство участников референдума; если число голосовавших не меньше четверти имеющих право голоса на выборах в Бундестаг.
Отличительной особенностью Германии является существование на уровне субъектов Федерации специального органа по изъятию. Он решает вопросы изъятия земли как для федеральных, так и для муниципальных нужд. Правительство федеральной земли такими полномочиями на определенную территорию наделяет конкретного госслужащего, чаще всего обладающего большим юридическим опытом работы в сфере недвижимости. Большое внимание уделяется стадии общественного обсуждения, когда проводится оповещение граждан, предоставление материалов для ознакомления. Застройку регламентирует план использования территории.
Таким образом, историческая традиция применения референдума в качестве инструмента всенародного волеизъявления по важнейшим вопросам государственного управления тесно связана со стабильностью и устойчивостью федеративных отношений.
Во Франции аналогичным образом публичные слушания проводятся при градостроительных проектах, перераспределении земельных участков и выводе их под различные значимые, особенно промышленные объекты. Результаты публичных слушаний во Франции обязательны для учета местными властями. В публичных слушаниях могут принимать участие только местное гражданское население, то есть многочисленные мигранты отстранены от участия в жизни гражданского общества в этой части, что иногда вызывает социальные недовольства в этой стране [5].
Рассмотрим правовые основы публичных слушаний по законодательству Республики Казахстан. В той стране публичные слушания упоминаются в законодательстве о естественных монополиях и о местном самоуправлении. В части естественных монополий публичные слушания проводятся при принятии решений в части ценообразования и иных вопросах, от решения которых может зависеть уровень благосостояния всего населения.
В работе местных органов власти в Казахстане публичные слушания являются организационной формой работы постоянных комиссий маслихатов (местных парламентов). В законодательстве Республики Казахстан определена цель проведения публичных слушаний, а также их общие организационные вопросы. Детальная регламентация порядка проведения публичных слушаний производится на уровне каждого конкретного маслихата. Регулирование порядка и организации публичных слушаний, в такого рода документах, определяет их как форму деятельности этих органов [5].
Однако при детальном анализе регламентов ряда маслихатов различных уровней (областей, городов республиканского значения Астаны и Алматы, городских и районных) специальных норм, регламентирующих порядок организации и проведения публичных слушаний, в них не обнаруживается.
Интересен опыт проведения публичных слушаний в Республике Беларусь, поскольку эта страна особым образом выстраивает взаимоотношения между гражданским обществом и государством. Публичные слушания здесь отчасти представляют собой инструмент контроля предпринимательского сектора. Так, публичные слушания проводятся при принятии решений в области деятельности естественных монополий, для отчетности в работе социально-ответственных компаний. Так, например, в конце ноябре 2019 года были проведены публичные слушания компаний, которые работают в социальном секторе, однако, в отличие от российских практик, на белорусских публичных слушаниях участвуют представители власти и бизнеса, менеджеры крупных компаний, — то есть профессиональное сообщество, которое сообща принимает решение по определенному вопросу.
В качестве российской практики можно привести практику проведения публичных слушаний на территории муниципального образования Северо-Енисейский район Красноярского края Российской Федерации. Северо-Енисейский район наделен статусом муниципального района без наделения поселений, находящихся в границах территории района, статусом городского или сельского поселения.
Правовую основу публичных слушаний в районе составляют нормативно-правовые акты, такие как Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устав Северо-Енисейского района Красноярского края, принятый населением Северо-Енисейского района на референдуме 08.12.1996 и иные муниципальные правовые акты.
В соответствии со статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], статьей 45 Устава Северо-Енисейского района публичные слушания в Северо-Енисейском районе проводятся по инициативе Главы Северо-Енисейского района, Северо-Енисейского районного Совета депутатов, а также по инициативе населения района.
Практические проблемы публичных слушаний на территории района связаны, во-первых, с низкой правовой и гражданской активностью граждан, во-вторых, с некоторыми пробелами в законодательстве об их проведении. Так, в законе отсутствует единый перечень оснований для проведения публичных слушаний в обязательном порядке. Отсутствует минимальное пороговое значение численности жителей муниципального образования для признания публичных слушаний состоявшимися, что для района имело бы огромное значение. Отсутствует порядок определения состава участников публичных слушаний. Эти и иные проблемы актуализируют направление дальнейшего совершенствования института публичных слушаний.
Итак, сравнительно-правовой анализ проведения публичных слушаний в зарубежных странах позволяет сделать общий вывод о том, что классическое его назначение — это выражение мнение населения по социально значимому вопросу. Публичные слушания проводятся по вопросам, отнесенным к компетенции местных властей. В США обнаружена интересная практика разрешения споров посредством проведения ограниченных публичных слушаний. Во всех федеративных государствах основы проведения публичных слушаний закреплены в федеральном законодательстве, на уровне регионов оно также достаточно рамочно и повторяет положения федерального законодателя. Непосредственно сама процедура публичных слушаний регулируется на местном уровне.
При этом проведение публичных слушаний в практике местного самоуправления сопряжено с рядом проблем теоретического и практического характера. К проблемам теории публичных слушаний следует отнести, во-первых, отсутствие легального их определения, во-вторых, отсутствие единого подхода к тому, являются ли публичные слушания формой непосредственной демократии или нет. Для решения этой проблемы рекомендуется дать легальное определение публичных слушаний в тексте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с указанием на правовую природу публичных слушаний как формы консультативного участия граждан в отправлении местного самоуправления.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс.
- Ахметова К. С. Институт публичных слушаний: правовая природа, проблемы правового регулирования и реализации в Республике Казахстан // Конституционное и муниципальное право. — 2017. — № 1. — С. 66–70.
- Медведев И. Р. Общественные обсуждения градостроительных проектов в свете Закона N 455-ФЗ // Закон. — 2018. — № 3. — С. 126–137.
- Медведев И. Р. Разрешение городских конфликтов: монография. — М.: Инфотропик Медиа, 2017. — 372 с.
- Очеретина М. А. Понятие и типология института публичных слушаний // Антиномии — 2018. — № 2. — С. 172–176.
