Исследование посвящено решению проблемы слабой заинтересованности граждан в участии в публичных слушаниях по вопросам градостроительства. В работе описаны законодательные основы проведения публичных слушаний, их особенности, практики проведения публичных слушаний в городе Санкт-Петербург, проблемы института публичных слушаний и возможные пути их решения. Направления совершенствования института публичных слушаний предложены на основе изученной литературы, сведений с сайта Комитета по градостроительству и архитектуре и на результатах проведенного экспертного опроса.
Ключевые слова: демократия, местное самоуправление, публичные слушания, порядок организации и проведения публичных слушаний.
This research paper is devoted to solving the problem of citizens’ weak interest in participating in public hearings on urban planning. The paper describes the legal framework for public hearings, their features, practices of public hearings in Saint-Petersburg and the problems of public hearings with possible solutions. Improvement directions are based on the literature analysis, on the data collected from the website of the Committee on urban planning and architecture and on the results of the expert survey.
Keywords: democracy, municipal government, public hearings, procedure for organizing and conducting public hearings.
Одной из самых распространенных форм диалога власти и населения как варианта гражданской активности в России являются публичные слушания. В 2018 году по стране они были проведены 92,6 тысяч раз [7]. Причина частоты проведения публичных слушаний кроется в том, что при принятии градостроительных решений их проведение обязательно. Институт публичных слушаний, достаточно недавно появившийся в России, имеет немало проблем, и низкая активность граждан в такой форме осуществления местного самоуправления является их следствием. Сегодня на законодательном уровне у граждан есть право на самостоятельное решение вопросов местного значения через участие в публичных слушаниях, но люди мало заинтересованы в решении важных вопросов через такую форму гражданской активности и наблюдается малое количество участников публичных слушаний. В дальнейшем данная тенденция может привести к исчезновению института публичных слушаний путем его дискредитации как эффективной площадки для диалога власти и населения.
Институт публичных слушаний является достаточно молодым в России. Он появился в 2003 году вместе с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Однако само понятие слушаний объяснено было позже в другом Федеральном законе, а именно в № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [2]. По нему публичные слушания — собрание граждан для обсуждения вопросов особой важности, которые затрагивают деятельность органов власти или государственных и муниципальных организаций.
Общественные обсуждения нередко путают с публичными слушаниями, поэтому на законодательном уровне в ст. 24, 25 № 212-ФЗ даны их определения и различия [2]. Понятие общественных обсуждений более широкое, под ним подразумевается любое публичное обсуждение значимых для населения вопросов или проектов органов власти, а ключевой особенностью публичных слушаний является обязательное собрание граждан вживую. Другим отличием понятий является то, что вопросы, выносимые на публичные слушания, касаются будущих или уже вступивших в силу проектов органов власти, в то время как на общественном обсуждении может происходить просто обмен мнениями на любые заявленные темы, которые важны для граждан.
Проведение публичных слушаний на тему градостроительства в России регулирует Градостроительный кодекс, где в ст. 5.1 отмечена цель обращения к общественности — создание благоприятных условий для жизни граждан. В нем определены возможные участники публичных слушаний — граждане, постоянно проживающие на территории и имеющие имущественные права на землю или здания в пределах обсуждаемого проекта. Также в данной статье описаны этапы проведения публичных слушаний [3].
В Санкт-Петербурге при осуществлении строительства обязательно проходят публичных слушания, которые регулируются специальным законом [4]. Согласно нему, публичные слушания — процедура, включающая в себя такие этапы как:
- Оповещение о начале слушаний;
- Размещение проекта для будущего обсуждения и материалов к нему на официальном сайте в сети Интернет;
- Открытие экспозиции, ее проведение с консультированием граждан;
- Обсуждение проекта на собрании участников публичных слушаний;
- Создание протокола публичных слушаний и создание заключения, которое затем публикуется.
Что касается участников публичных слушаний, то посещать их могут любые заинтересованные граждане, но участвовать, то есть вносить предложения и замечания, могут только те, кто постоянно проживает на территории, подлежащей обсуждению и имеет вещественные права на участки или объекты капитального строительства в границах рассматриваемых территорий и тех участков и объектов, которые подвержены последствиям реализуемых проектов. Информирование о будущих публичных слушаниях происходит через электронную почту для тех жителей, кто оформил подписку на получение уведомлений о размещающихся документах на официальном сайте. Другими источниками информации служат: стенды возле здания будущего проведения слушаний, печатные средства массовой информации, официальный сайт администрации района и уполномоченного органа. Экспозиция проекта продолжается не менее 30 дней в случае представления проекта землепользования и застройки и Генерального плана и не менее 5–10 дней в других случаях. Во время ее проведения предусмотрены консультации создателя проекта и специалиста, осуществляющего его проверку, с жителями.
Важно отметить, что в законе Санкт-Петербурга указано, что собрание участников слушаний проводится не раньше 18:00 в будние дни и не ранее 12:00 в выходные, также исключено проведение в праздничные дни, чтобы не было возможности манипуляции количеством участников организаторами публичных слушаний. После прохождения идентификации участники могут вносить предложения в устной и письменной форме во время проведения собрания, а также в адрес комиссии письменно и в книгу учета посетителей экспозиции. После сбора замечаний и предложений они публикуются в заключении с аргументированными ответами о том, стоит учитывать внесенные предложения или же нет.
За последние десятилетия в Санкт-Петербурге многие территории были видоизменены и часто решения о строительстве принимались без учета мнения граждан. Самым громким случаем мобилизации активных горожан в начале 2000-ых была градостроительная политика бывшего губернатора В. И. Матвиенко, при которой велась длительная борьба горожан против строительства башни «Газпром-сити» [5]. Проект был представлен в 2006 году в историческом районе города, что вызвало недовольство горожан нарушением предельной высоты планируемого здания. Апогеем борьбы были проведенные 1 сентября 2009 года публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров строительства «Газпром-сити». Выбранные время и место проведения слушаний вызвали немало проблем: не все участники смогли прийти по причине праздника «Дня знаний» и не все могли поместиться в отеле «Карелия». Слушания начались с задержаний, на входе была строгая охрана, вследствие чего пришедшие жители ощущали дисбаланс сил. Это мероприятие вызвало в дальнейшем большой общественный резонанс и в 2010 году было объявлено о переносе места строительства в Лахту Приморского района. Публичные слушания по башне «Газпром-сити» были проведены не по назначению, так как цель органы власти видели в информировании горожан о своей позиции и ответах на вопросы граждан, в то время как истинная ценность такого рода мероприятий в обратном: граждане доносят свою позицию органам власти и те, принимают ее во внимание.
Сформированное из недовольных строительством «Охта-центра» общественное движение «Живой город» проводило и другие акции по защите исторического облика Санкт-Петербурга. Например, против строительства ТЦ «Стокманн» был проведен молчаливый флэш-моб, который был проигнорирован и в результате чего построенный торговый центр получился «градостроительной ошибкой», чужеродным, непохожим на остальные исторические строения [5]. Что еще раз подчеркивает важность обращения ко мнению жителей в преобразовании городской среды.
Конфликты по поводу строительства в городе возникают не только на почве защиты архитектурных памятников. При строительстве новых районов органы власти и застройщик должны быть больше озабочены созданием комфортной социальной среды, которая включает в себя, в частности, зоны отдыха. Примером борьбы жителей за сохранение рекреационной зоны является опыт жителей комплекса «Балтийская жемчужина», которым при покупке квартир обещали выход к заливу, но в результате началось строительство 4-х полосной магистрали, отрезающей выход жителей к пляжу. На фоне возмущения сформировалась инициативная группа, которая проводила макетирование по Жемчужному берегу, чтобы внести коллективно идеи, которые потом будут отражены в предложении в заключении публичных слушаний. Сами публичные слушания были проведены только спустя 3 месяца после начала строительства автомагистрали. Из жителей не было согласных с проектом дороги, но позиция власти и застройщика была однозначной, что ничего изменить уже не получится. Жители не просто выразили протест строительству, а предложили альтернативу с двух полосной дорогой с велосипедными, пешеходными и рекреационными маршрутами. По итогу проведенных мероприятий жители решили запустить протестную компанию и начали выходить с одиночными пикетами и собирать подписи против строительства магистрали. Таким образом, сталкиваясь с проблемой, граждане стараются легальными методами выразить свой протест: пишут обращения в органы власти, посещают публичные слушания, но если их проводят лишь формально, выходят на пикеты и несогласованные митинги.
Большой интерес для анализа вызывают заключения по публичным слушаниям, так как в них представлена тема публичных слушаний, число участников, дата и район города, где они проводились. Именно по этим критериям были собраны данные за 2019 год о публичных слушаниях по темам градостроительства, которые указали на известную проблему — низкое число участников собраний: на 50 % проведенных за 2019 год слушаниях было меньше 6 участников, на семи слушаниях число участников ровнялось нулю и максимальное количество участников достигало 154 человек [8].
По формальному отношению со стороны органов власти к проведению публичных слушаний, нулевому количеству участников на многих собраниях, а также отсутствию разнообразия форм проведения публичных слушаний, можно сделать вывод, что их имеющееся схема проведения и организации неэффективна.
Среди проблем на пути к построению диалога власти и общества через публичные слушания можно выделить низкую осведомленность граждан и слабое информирование на начальных этапах организации. Преодоление неосведомленности жителей возможно через проведение целого комплекса мер по изменению правосознания. Например, можно ежемесячно проводить семинары для жителей муниципального образования, знакомя их с готовящимися проектами, проблемами территории и возможностями скорого их решения. Это позволит решить проблему дефицита публичного общения граждан и повысит их активность на самих собраниях. Также о начале публичных слушаний стоит уведомлять не только на официальных сайтах органов власти, но и в социальных сетях.
Другой проблемой, с которой сталкивается институт публичных слушаний, является ограничение доступа граждан к самим механизмам принятия решений [5]. Ее решить можно, закрепив законодательно включение общественности в орган по подготовке проекта [6]. Это позволит справиться в долгосрочной перспективе с односторонним рассмотрением проблемы (только муниципальными служащими) и привлечет разных специалистов на собрание общественности. Если начинать публичные слушания на специальной платформе в сети Интернет, то можно привлечь еще большее число участников, потому что в обсуждении на этой платформе могут возникнуть новые идеи и сформироваться предложения и замечания как в живой дискуссии. Но важно, чтобы только обсуждением в Интернете слушания не ограничивались, так как живую встречу нельзя заменить ничем, а можно лишь дополнить.
Многие авторы видят проблему публичных слушаний в некомпетентности сотрудников администраций и их слабой заинтересованности по причине затянутости процедуры во времени и замедления принятия решения. Возможно, решением данной проблемы было бы увеличение финансирования муниципальных образований, а также привлечение в команды организаторов молодых специалистов, знакомых с современными практиками управления обсуждениями.
Однообразность форм проведения публичных слушаний вкупе с созданием искусственных ограничений для понимания гражданами материалов проектов отталкивает население от участия на них. Процесс благоустройства считается самым благоприятным для внедрения практик мастерских, картирования, интервью с фокус-группами, проведения дизайн-игр, даже увеличение активности граждан на проводимых перед слушаниями консультациях могут разнообразить процесс.
С целью определения вариантов повышения активности граждан в процессе проведения публичных слушаний был проведен опрос, который был отправлен экспертам в области городского развития. Экспертам было представлено оценить по 10-бальной шкале этапы организации и проведения публичных слушаний на основе своего опыта, где 1 — этап не выполняет своей функции, 10 — этап эффективен и менять его нет необходимости (см. Таблицу 1).
Таблица 1
Оценка экспертами этапов организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительства в Санкт-Петербурге
|
Этап |
Средняя оценка |
|
4,8 |
|
4,4 |
|
5,1 |
|
5,3 |
|
6,1 |
|
5,9 |
|
5,7 |
|
3,9 |
|
5,2 |
Согласно таблице, ниже всего было оценено предоставление аргументированных рекомендаций районной комиссии о целесообразности и нецелесообразности учета внесенных замечаний и предложений участниками. Также ограничением проведения публичных слушаний оказалась сложность предоставляемых материалов проектов для неспециалистов и неэффективное информирование о будущем проведении публичных слушаний. В целом, институт публичных слушаний, по мнению экспертов, получил оценку 5 из 10, что является лишь удовлетворительным.
Кроме того, участникам опроса предстояло выбрать главную проблему института публичных слушаний из предложенных. 37 % экспертов выбрали вариант: нежелание органов власти взаимодействовать с жителями при принятии решений, а второй по популярности проблемой стала формальность схемы проведения публичных слушаний. Авторами опроса были предложены некоторые возможные усовершенствования, которые положительно были оценены экспертами: например, за предложение начинать публичные слушания с обсуждения в сети Интернет проголосовало 79 % опрошенных, а за обязательное включение представителей общественности в районную комиссию 90 %. Бесспорным оказался ответ на вопрос о том, стоит ли вообще совершенствовать процедуру публичных слушаний, все проголосовали «за».
Самой популярной рекомендацией по увеличению числа участников публичных слушаний является совершенствование информирования граждан: например, с помощью освещения вопросов в социальных сетях на страницах администраций и в районных газетах, через персонализированную рассылку с помощью опции подписки на портале «Государственных услуг», а также с помощью вовлечения известных личностей в процесс информационной компании. Также частым предложением было проведение регулярных собраний жителей на предмет обсуждения вопросов развития территории с возможностью приглашения независимых экспертов горожанами. Что касается проблемного этапа консультирования жителей по поводу выставленного проекта слушаний, то решением может являться увеличение времени ознакомления с материалами проекта (минимальный срок до 6 недель), а также привлечение оплачиваемых консультантов, которые помогли бы разобраться в сути проблемы. Благодаря специальной помощи адвокатов-планировщиков жители будут на равной профессиональной позиции с органами власти и проектировщиками.
На основе вышесказанного можно сделать вывод, что проблем у института публичных слушаний немало, но основную их массу можно решить технически, внеся изменения в схему организации и проведения. С помощью расширения каналов информирования населения, изменения сроков проведения экспозиций и консультаций, включения представителей общественности на предпроектной стадии, проведения регулярных собраний горожан для ознакомления с будущим развитием территории и их возможностью повлиять на готовящиеся решения можно значительно повысить качество принимаемых градостроительных решений и увеличить легитимность органов власти в глазах жителей.
Литература:
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131 — ФЗ. Текст: электронный //: [сайт]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 14.08.2020).
- Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 21.07.2014 № 212 — ФЗ. Текст: электронный //: [сайт]. — URL: http://base.garant.ru/70700452/ (дата обращения: 10.08.2020).
- Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 29.12.2004 № 190 — ФЗ. Текст: электронный //: [сайт]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/ (дата обращения: 03.08.2020).
- Закон Санкт-Петербурга от 20.07.2006 № 400–61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге». Текст: электронный //: [сайт]. — URL: http://docs.cntd.ru/document/8434288 (дата обращения: 14.08.2020).
- Гладарев, Б. Опыты преодоления «публичной немоты»: анализ общественных дискуссий в России начала XXI века. Текст: электронный //: [сайт]. — URL: http://gefter. ru/archive/7296 (дата обращения: 05.01.2020).
- Сафарова, М. Д. Практика применения института публичных слушаний в градорегулировании / М. Д. Сафарова. — Текст: непосредственный // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2015. — № 9 (168). — С. 21–34.
- Информационно-аналитические материалы о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской. Текст: электронный //: [сайт]. — URL: https://minjust.ru/ru/razvitie-federativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh (дата обращения: 25.12.2019).
- Правительство Санкт-Петербурга Комитет по градостроительству и архитектуре. Текст: электронный //: [сайт]. — URL: http://kgainfo.spb.ru/reglamenti/publichnye-slushaniya/ (дата обращения: 08.01.2020).
