Принятие нормативно-правовых актов и изменений в законодательстве нередко способны оказывать влияние на состояние окружающей среды. При этом такие нормативные правовые акты могут быть не связаны непосредственно с природоохранной деятельностью, а вносить изменения законодательства в сфере промышленности, строительства, энергетики, транспорта, землепользования и территориального развития. С учетом того, что закрепляемые нормативными правовыми актами положения способны определять условия последующей хозяйственной деятельности, характер использования природных ресурсов и объем экологических обязанностей соответствующих субъектов, то предварительная оценка проектов нормативных правовых актов должна учитывать не только их соответствие действующей правовой системе, но и возможные экологические последствия реализации предлагаемого регулирования [2]. Этим обусловлена необходимость исследования роли и значения результатов экологической экспертизы в законодательном процессе Российской Федерации.

Первоначальная редакция Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [8] исходила из значительно более широкого понимания объектов экспертной оценки. В частности, ст. 11 относила к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых могла привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, а также проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, способную оказывать воздействие на окружающую среду. Подобная конструкция означала, что предметом государственной экологической экспертизы мог выступать не только документ, обосновывающий конкретную хозяйственную деятельность, но и само проектируемое правовое решение, если его реализация потенциально создавала экологически значимые последствия. Такое законодательное решение непосредственно связывало экологическую экспертизу с правотворческим процессом и основанием для проведения экспертной оценки являлась не принадлежность документа к определенному техническому или проектному виду, а способность его реализации повлечь неблагоприятное воздействие на окружающую среду. С учетом такого правового регулирования проект нормативного правового акта мог рассматриваться в качестве самостоятельного объекта государственной экологической экспертизы.

Существенное изменение данной модели произошло в 2006 г. Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] статья 11 Федерального закона № 174-ФЗ была изложена в новой редакции. Из перечня объектов государственной экологической экспертизы была исключена общая категория проектов правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых могла привести к негативному воздействию на окружающую среду. Вместе с тем в новой редакции сохранились отдельные виды документов, имеющих программный либо нормативно-технический характер, например, проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды и проекты федеральных целевых программ, отвечавшие установленным законом условиям. Указанные изменения принципиально изменили сам подход к определению объектов государственной экологической экспертизы. Если первоначальная редакция закона позволяла поставить вопрос об экологической экспертизе проекта правового акта исходя из потенциальных последствий его реализации, то после реформы законодатель перешел к более конкретному перечню документов и документации, прямо названных в законе. В последующем состав таких объектов неоднократно изменялся и уточнялся [3], однако проекты нормативных правовых актов как общая самостоятельная категория в статье 11 Федерального закона № 174-ФЗ теперь отсутствуют.

Современное правовое регулирование государственной экологической экспертизы не предусматривает универсальной процедуры экспертной оценки проектов нормативных правовых актов, однако данное обстоятельство не означает полного отсутствия связи между результатами экологической экспертизы и правотворческой деятельностью. Такая связь сохраняется применительно к отдельным объектам государственной экологической экспертизы, результаты рассмотрения которых используются при подготовке, принятии или утверждении последующих публично-правовых решений. В отличие от первоначальной модели Федерального закона № 174-ФЗ, при которой проект правового акта, способный повлечь негативное воздействие на окружающую среду, мог самостоятельно выступать объектом экспертизы, современное законодательство преимущественно связывает проведение соответствующей процедуры с конкретными видами документов и документации, прямо предусмотренными законом.

Подобная конструкция требует разграничения непосредственного и опосредованного воздействия экологической экспертизы на правотворческий процесс. Непосредственная экспертиза проекта нормативного правового акта в качестве самостоятельного объекта в общем порядке действующим законодательством не осуществляется. Вместе с тем отдельные документы, прошедшие государственную экологическую экспертизу, могут определять фактические и экологические параметры последующего решения органа государственной власти. В подобных случаях экспертное заключение относится не к тексту нормативного правового акта, а к документам, на основании которых формируется его содержание, вследствие чего результаты экспертизы получают значение на предшествующей стадии подготовки публично-правового решения.

Наиболее отчетливо рассматриваемая связь проявляется на региональном уровне. Хотя объектом экспертизы в данном случае является именно проект соответствующего документа, а не проект нормативного правового акта как юридическая форма, последовательность осуществляемых действий позволяет рассматривать государственную экологическую экспертизу в качестве одного из элементов подготовки отдельных публично-правовых решений.

Практическое значение такого механизма может быть рассмотрено на примере установления лимитов добычи охотничьих ресурсов. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9] лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Формированию соответствующего решения предшествует подготовка материалов, обосновывающих объемы допустимого изъятия ресурсов, которые в предусмотренных законодательством случаях проходят экологическую оценку и государственную экологическую экспертизу. В результате орган публичной власти принимает решение об объемах природопользования не произвольно, а на основании предварительно подготовленных и исследованных материалов, содержащих экологическое обоснование соответствующих параметров.

Региональная практика позволяет непосредственно проследить указанную взаимосвязь. Так, в Томской области в 2025 г. была проведена государственная экологическая экспертиза «Материалов обоснования лимитов добычи охотничьих ресурсов на период с 1 августа 2025 года до 1 августа 2026 года», по результатам которой выдано положительное заключение [1], в результате чего было принято Распоряжение Губернатора Томской области от 17 июля 2025 г. № 197-р «Об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов на период с 1 августа 2025 года до 1 августа 2026 года на территории Томской области» [5]. Показательным также является вынесенный на общественные обсуждения проект Указ Раиса Республики Татарстан от 24.07.2026 № 622 «Об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов на территории Республики Татарстан на период с 1 августа 2026 года до 1 августа 2027 года» [6] одновременно с материалами, обосновывающими лимит и квоты добычи. Целью прямо указано утверждение объемов добычи охотничьих ресурсов. Аналогичная конструкция применялась в Саратовской области, в которой рассматривались проект постановления Губернатора об утверждении лимитов и квот [4] и материалы, их обосновывающие, с оценкой воздействия на окружающую среду.

Приведенные примеры свидетельствуют о существовании правовой конструкции, при которой экологической экспертизе подвергается не сам будущий нормативный или иной публично-правовой акт, а документация, определяющая допустимые параметры закрепляемого им решения. Экологическая экспертиза в таких случаях выполняет функцию предварительного экологического обоснования деятельности правотворческого органа. Ее результаты позволяют установить допустимость предлагаемых объемов использования природных ресурсов, выявить возможные последствия предполагаемого решения и определить условия, при которых соответствующая деятельность не выходит за установленные экологические пределы. После завершения экспертной процедуры данные параметры получают юридическое закрепление посредством принятия компетентным органом соответствующего правового акта. Следовательно, юридическая связь между экспертным заключением и нормативным решением возникает не вследствие совпадения их объектов, а вследствие функциональной зависимости содержания последующего правового акта от экологически обоснованных исходных данных.

Сходный механизм может проявляться и при экспертизе иных документов в сфере природопользования. Материалы, определяющие допустимые объемы изъятия природных ресурсов, проекты документов экологического характера, отдельные программные и иные предусмотренные законодательством документы проходят экспертную оценку до принятия соответствующего решения органом публичной власти. Полученное заключение в таком случае ограничивает пространство дальнейшего усмотрения теми экологическими параметрами, которые были признаны допустимыми по результатам экспертизы. При этом далеко не каждый объект государственной экологической экспертизы обладает подобной связью с правотворчеством, поскольку значительную часть установленного законом перечня составляет проектная и техническая документация конкретных объектов хозяйственной деятельности, реализация которой не предполагает последующего принятия нормативного правового акта.

Различие между указанными группами объектов позволяет точнее определить роль экологической экспертизы в законодательном и более широком правотворческом процессе. Ее влияние носит специальный характер и возникает только в тех случаях, когда прошедший экспертизу документ используется как основание для последующего публично-правового решения либо подлежит утверждению органом государственной власти. В иных случаях государственная экологическая экспертиза выполняет традиционную функцию предварительной проверки экологической допустимости конкретной хозяйственной или иной деятельности и непосредственного отношения к правотворчеству не имеет. Поэтому было бы неверно рассматривать всю систему государственной экологической экспертизы как составную часть законодательного процесса.

Определенное значение в рассматриваемом аспекте имеет и федеральный уровень, где экологической экспертизе могут подлежать материалы, устанавливающие экологически допустимые параметры использования природных ресурсов. В частности, государственная экологическая экспертиза проводится в отношении материалов, обосновывающих общий допустимый улов водных биологических ресурсов. Заключение по таким материалам непосредственно не представляет собой нормативное регулирование, однако содержащиеся в нем выводы используются при последующем определении допустимых объемов природопользования компетентными органами. Подобная практика подтверждает, что современная экологическая экспертиза способна оказывать влияние на содержание публично-правовых решений даже при отсутствии прямой экспертизы проекта нормативного правового акта.

Результаты государственной экологической экспертизы в подобных отношениях имеют значение не только как источник специальной информации, но и как юридически значимая предпосылка дальнейшего движения соответствующего проекта документа или принятия связанного с ним решения. Положительное заключение государственной экологической экспертизы подтверждает соответствие объекта установленным экологическим требованиям и тем самым создает возможность его последующей реализации в предусмотренном законом порядке. Отрицательное заключение, напротив, препятствует реализации объекта в представленной редакции и обусловливает необходимость его переработки. Если такой объект должен впоследствии получить утверждение со стороны органа публичной власти, результат экспертизы объективно воздействует и на содержание дальнейшего решения, поскольку документ, не получивший положительной оценки, не может использоваться в первоначальном виде в качестве полноценной основы его принятия.

Рассматриваемая модель позволяет сделать вывод о специфическом характере участия государственной экологической экспертизы в современной правотворческой деятельности. Экспертная процедура преимущественно перемещена с уровня проверки самого нормативного решения на уровень оценки документов и материалов, которые предшествуют его принятию и в определенных случаях определяют его содержание. Вследствие этого экологическое экспертное воздействие на правотворчество приобретает опосредованный характер, согласно которой профессиональной оценке подвергаются экологически значимые исходные данные и документы, после чего соответствующие выводы учитываются при формировании юридически обязательного решения.

Указанное обстоятельство имеет принципиальное значение для определения места экологической экспертизы в законодательном процессе Российской Федерации. Действующая система не может быть охарактеризована как механизм экологической экспертизы нормативных правовых актов в собственном смысле, поскольку проект НПА не образует универсального самостоятельного объекта государственной экологической экспертизы. Одновременно было бы необоснованным утверждать, что экологическая экспертиза полностью исключена из сферы подготовки нормативных и иных публично-правовых решений. Отдельные предусмотренные законом объекты экспертизы непосредственно связаны с такими решениями и позволяют обеспечить предварительную экологическую проверку фактической основы, на которой впоследствии формируется воля компетентного органа.

Таким образом, влияние государственной экологической экспертизы на законодательный и правотворческий процесс в современном российском праве имеет фрагментарный и опосредованный характер. Государственная экологическая экспертиза не охватывает проекты нормативных правовых актов в качестве общей категории, однако ее результаты могут становиться юридически и фактически значимой предпосылкой принятия отдельных публично-правовых решений в тех случаях, когда объектом экспертизы выступает документ, подлежащий последующему утверждению органом государственной власти либо определяющий содержание принимаемого им решения. Наиболее отчетливо соответствующая взаимосвязь проявляется на региональном уровне при экспертизе проектов документов в области охраны окружающей среды и природопользования, а также при подготовке решений, определяющих допустимые параметры использования природных ресурсов. Подобная конструкция свидетельствует о сохранении экологической экспертизы как одного из инструментов предварительного экологического обеспечения правотворческой деятельности, однако сфера ее применения определяется специальным перечнем объектов и не распространяется автоматически на все нормативные решения, способные оказывать воздействие на окружающую среду.

Литература:

1. Информация о проведении и результатах государственной экологической экспертизы — URL: https://depnature.tomsk.gov.ru/eco-expertise (дата обращения 27.09.2026).
2. Определение значительности экологических аспектов деятельности: методические указания к проведению практических работ по дисциплине «Экологическая экспертиза, ОВОС и сертификация» / Юго-Зап. гос. ун-т; сост.: В. В. Протасов, В. В. Юшин, И. О. Кирильчук. Курск, 2021. 13 с.
3. Попова, О. В. Объект экологической экспертизы / О. В. Попова // Аграрное и земельное право. — 2026. — № 6. — С. 90–92.
4. Постановление Губернатора Саратовской области от 31.07.2026 № 206 «Об утверждении лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов на территории Саратовской области, за исключением лимитов и квот добычи в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, на период с 1 августа 2026 года до 1 августа 2027 года» — URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/6400202608040004 (дата обращения 27.09.2026).
5. Распоряжение Губернатора Томской области от 17 июля 2025 г. N 197-р «Об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов на период с 1 августа 2025 года до 1 августа 2026 года на территории Томской области» — URL: https://tomsk.gov.ru/documents/front/view/id/107753 (дата обращения 27.09.2026).
6. Указ Раиса Республики Татарстан от 24.07.2026 № 622 «Об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов на территории Республики Татарстан на период с 1 августа 2026 года до 1 августа 2027 года» — URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/1600202607280001?ysclid=mujh2pmz7c62333785 (дата обращения 27.09.2026).
7. Федеральный закон от 18.12.2006 № 232-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 52 (1 ч.). Ст. 5498.
8. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 15.12.2025) «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 48. Ст. 4556.
9. Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ (ред. от 29.12.2025) «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 30. Ст. 3735.