В статье исследуются проблемы и перспективы совершенствования законодательства в области участия населения в принятии экологически значимых решений. Обозначаются проблемы и пути их решения, целесообразность имплементации международных стандартов. Анализируются нормативно-правовые источники, регламентирующие участие общественности. Рассматривается важность участия граждан в принятии экологически значимых решений через призму обязательного участия населения, защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду и непосредственной заинтересованности населения в решении вопросов экологии.
Ключевые слова: экологически значимые решения, участие населения, общественность, совершенствование законодательства.
Актуальность работы состоит в том, что Российская Федерация в мировом сообществе выступает в роли правового демократического государства, следовательно, наше законодательство должно соответствовать общепризнанным международным принципам и нормам права. На данный период времени устанавливается государственная политика в области участия населения в принятии экологически значимых решений с приданием особого значения международным стандартам. В связи с этим необходимо имплементировать международные стандарты в национальное законодательство путём внесения изменений в существующее законодательство или создания систематизированных нормативно-правовых актов.
В настоящее время деятельность человека негативным образом сказывается на окружающей среде, жизни и здоровье граждан, нарушая их экологические права. В связи с этим нужно достичь баланса с целью преодоления разногласий между сохранением и развитием природы. К этому можно прийти лишь тогда, когда экологически значимые решения будут приниматься при соблюдении экологических требований. Однако существующее экологическое законодательство, к сожалению, не всегда способно обеспечить принятие экологически значимых решений.
Также актуальность темы подтверждается тем, что в настоящее время некоторые нормативно-правовые акты, регулирующие участие населения в принятии экологически значимых решений, прекращают своё действие, однако их действие не пролонгируется, а новые нормативно-правовые акты не принимаются, вследствие чего возникает правовая «неопределённость». Нередко даже сами органы власти не наделены необходимой информацией о действии нормативно-правого акта, не говоря об осведомлённости граждан. В связи с этим существует острая потребность в недопущении подобных ситуаций.
В наши дни существует необходимость правового урегулирования подготовки и принятия эколого-значимых решений. Достаточно большим толчком к соблюдению законодательства, а также формированию режима экологической законности в обществе выступает гражданская активность населения.
Основная часть. В существующем отечественном законодательстве не содержится термина «экологически значимые решения». Однако он широко используется в научно-правовых источниках. Данный термин, а именно его содержание и возможности реализации были исследованы М. М. Бринчуком, С. А. Боголюбовым, А. К. Голиченковым и другими. Исходя из предложенных авторами терминов, можно сформулировать следующее понятие: экологически значимые решения — это решения, принимаемые органами власти и субъектами хозяйственной деятельности, связанные с использованием природных ресурсов и (или) оказанием негативного воздействия на окружающую природную среду, которые должны приниматься с соблюдением всех необходимых экологических требований, направленных на предупреждение, уменьшение негативного воздействия на окружающую среду и восстановление ее благоприятного состояния, и которые существенным образом связаны с экологическими правами граждан. Понятие экологически значимых решений трактуется с точки зрения воздействия на окружающую среду и использования гражданами своих экологических прав [9, с. 174]. Данный термин предлагается закрепить в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ [2, ст. 1].
Говоря о правовых формах участия населения в принятии экологически значимых решений, можно сделать вывод об их многообразии, данный факт подтверждается как нормами зарубежного, так и отечественного законодательства. Самыми основными формами являются общественные слушания, общественный экологический контроль, общественная экологическая экспертиза. Не менее важными формами выступают: референдумы и сходы, участие граждан в нормотворчестве, сбор подписей под петициями и т. д. Каждая из форм наделена особенностями, характерными только для неё. Безусловно, говоря о каждой из форм участия населения в принятии экологически значимых решений, необходимо обозначить тот факт, что важным моментом является сам механизм осуществления данных форм, и то, каким образом население участвует в принятии экологически значимых решений.
Права граждан в принятии экологически значимых решений регламентированы международным и отечественным законодательством. Главными отечественными документами в сфере охраны окружающей среды и природопользования являются: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года [5] и План действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 2423-р [6]. Также иными национальными нормативно-правовыми источниками являются: Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» № 174-ФЗ [3].
Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации от 16 мая 2000 г. [8] не включает в себя понятие «экологически значимые решения», а содержит такой термин как «намечаемая хозяйственная и иная деятельность». Под данной деятельностью подразумевается деятельность, которая может оказать воздействие на окружающую среду и которая является объектом экологической экспертизы. В данном понятии не указывается та область общественных отношений, в которой осуществляются экологически значимые решения. Следует отметить тот факт, что после окончания действия Положения, оно не было продлено, и в течение некоторого времени существовала некая правовая «неопределённость». Однако, к счастью, было принято решение о том, что Положение об ОВОС 2000 г. продолжит своё действие до 1 сентября 2021 г.
Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) — международный нормативно-правовой акт, регулирующий процесс доступа населения к принятию экологически значимых решений. Фундаментальные международные нормы и стандарты взаимодействия между ключевыми субъектами — государством и гражданами — установлены Орхусской Конвенцией. Некоторые положения конвенции были имплементированы в закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», что положительным образом сказалось на экологическом законодательстве страны.
Проведя анализ Орхусской конвенции, бесспорно, возникает необходимость имплементации её норм в российское законодательство. Безусловно, это потребует серьёзных усилий со стороны государства, поскольку необходимо будет внести изменения и дополнения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Труды отечественных учёных касаются только отдельных аспектов правового обеспечения участия граждан в принятии экологически значимых решений и доступа к экологической информации, поскольку Орхусская конвенция не ратифицирована Российской Федерацией.
Для достижения целей совершенствования законодательства необходимо следующее:
1) ликвидировать противоречия законодательства в сфере охраны окружающей среды и другими отраслями права;
2) принять подзаконные нормативно-правовые акты в целях обеспечения реализации актов законодательства для надлежащего правоприменения;
3) привести законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствие с международными нормами права в данной области;
4) усовершенствовать меры прокурорского надзора и практическое применение мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды [10, с. 235]
В целях повышения качества участия населения и учёта мнения граждан при принятии экологически значимых решений следует взять во внимание положения Орхусской конвенции и закрепить в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ следующие понятия:
1) общественность — человек или группа людей, их объединение или организация [1, п. 4 ст. 2];
2) участие населения в процедуре принятия экологически значимых решений — регулируемый законом механизм реализации гражданами своих экологических прав в процессе взаимодействия с государственными органами, органами власти субъектов, органами местного самоуправления, заказчиками намечаемой (планируемой) деятельности в целях принятия экологически значимых решений и контроля за их исполнением.
Возникает потребность закрепления в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» следующих положений:
1) норм, регулирующих права граждан и их объединений в области принятия экологически значимых решений и правовых форм, в которых осуществляется реализация таких прав;
2) обязанностей государственных органов и должностных лиц по организации участия населения в принятии экологически значимых решений, информированию о принятии решений, ознакомления с результатами обсуждению решений и уведомлению о принятом экологически значимом решении в целях обеспечения прав граждан и их объединений. Необходимо ужесточить нормы об ответственности вышеуказанных субъектов за принятие решений, которые направлены на осуществление экологически вредной деятельности. Например, по общему правилу нарушение прав граждан на участие в принятии экологически значимых решений, а конкретно нарушение порядка рассмотрения обращения граждан для должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций влечёт наложение административного штрафа в размере от 5000 до 10 000 рублей (согласно ст. 5.59 КоАП РФ), [4, ст. 5.59] предлагается увеличить эту сумму и установить размер штрафа от 10 000 до 15 000 рублей соответственно. Такое ужесточение норм связано с тем, что достаточно часто граждане не знают, каким образом, реализовать свои экологические права, а в случае нарушения осуществить их защиту.
Также целесообразно введение такой меры ответственности как лишение должностного лица в случае нарушения права на участие граждан в принятии экологически значимых решений возможности принимать участие в обсуждении эколого-значимого решения и принимать окончательное решение нему (Например, за принятие решение без учёта мнения населения). Новая санкция должна быть закреплена в п. 3 ст. 13 ФЗ «Об охране окружающей среды», где содержится положение о привлечении должностных лиц к ответственности за воспрепятствование в реализации гражданами, общественными объединениями и некоммерческими организациями их прав на благоприятную окружающую среду.
Следует также уделить внимание органам власти, которые содействуют гражданам в принятии экологически-значимых решений. При Федеральной службе по надзору в сфере природопользования также существует Общественный Совет. Он контролирует деятельность Росприроднадзора, рассматривает проекты нормативно-правовых актов, участвует в мониторинге качества оказания государственных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций, оценке эффективности государственных закупок, оценивает эффективность государственных закупок, а также реализует рассмотрение ежегодных планов деятельности службы и отчетов об их исполнении. В состав Общественного Совета входят представители общественных организаций, фондов, союзов, торгово-промышленных палат, некоммерческих партнёрств и общественных движений.
К примеру, при Волгоградской областной думе существует Экологический совет, куда входят ведущие ученые вузов города, где ведутся обсуждения проектов экологических законов, которые в дальнейшем принимаются Волгоградской областной Думой.
Правовая культура граждан также не развита, и данной проблеме следует уделить особое внимание, поскольку при подаче жалобы в суд на неправомерные экологически значимые действия, гражданин должен быть наделён определёнными эколого-правовыми знаниями. Нередко население из-за отсутствия таких знаний теряет возможность аргументировать позицию в суде и обосновать свои требования. Общественные экологические организации наделены правом представления интересов граждан в суде, и, так как такие организации обладают специальными знаниями в области защиты экологических прав, имеют возможность оказания соответствующей юридической помощи гражданам и защиты их нарушенных прав в суде, такие судебные дела имеют положительный исход. В связи с этим складывается необходимость поддержки развития общественных экологических организаций.
Несмотря на указанные пробелы законодательства и перечисленные замечания, внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» направлено исключительно на положительную динамику правовых тенденций в сфере обеспечения экологических прав граждан по вопросам участия населения в принятии экологически значимых решений. Данные изменения поспособствуют должному понимаю права и его применению, а также исчезновению определённых противоречий.
Анализ существующей нормативно-правовой базы, а также судебной практики, несмотря на определенные проблемы, показал, что нормативно-правовые акты, регулирующие участие населения в принятии экологически значимых решений, всё-таки существуют, однако данные акты совершенно не централизованы, т. е. они находятся в различных отраслях права, более того, терминология в них совершенно не разработана. Отсутствует единая система федерального, регионального и муниципального законодательства, регулирующего вопросы участия общественности в принятии экологически значимых решений.
Улучшить современное экологическое законодательство могло бы следующее:
1) образование самостоятельного органа в области охраны окружающей среды;
2) содействие и помощь экологическим организациям, оказывающих защиту прав граждан;
3) создание в сети Интернет доступных баз данных об особо охраняемых природных территориях;
4) формулирование положений публично-правовых договоров, раскрывающих порядок участия граждан в принятии экологически значимых решений совместно с комментариями, содержащими «контрольные таблицы»;
5) признание и обеспечение экологических прав будущих поколений и создание способов защиты таких прав;
6) создание специальных реестров для обращения граждан к органам государственной власти, тем самым расширяя количество требований участия населения.
Кроме того, следует принять нижеперечисленные меры:
1) создать в сети Интернет общедоступные базы данных и судебных и внесудебных формах охраны окружающей среды, включая участие населения в данном процессе;
2) разработать и издать нормативные материалы как официального, так и неофициального характера по вопросам, формам и способам общественного участия [11, с. 46]
3) модернизировать стандарты экологического воспитания, обучения, образования и пропаганды;
4) обязательно легально закрепить участие юристов-экологов, практиков, а также представителей иных отраслей права, наук и сфер общества в принятии экологически значимых решений.
Выводы. Экологическая законность будет существовать только при соблюдении законодательства и активности граждан в принятии экологически значимых решений.
Следует отметить значимую роль государственных органов власти в обеспечении участия граждан в принятии экологически значимых решений. К таким относятся: Федеральная служба по надзору и экологической безопасности в сфере природопользования и её Общественный совет, Волгоградская областная Дума и её Экологический совет. Данные органы создают так называемый «коммуникативный мостик» между государством и обществом.
Рассматривая проблему законодательного регулирования участия населения в принятии экологически значимых решений и путей его совершенствования, необходимо внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ (закрепление понятийного аппарата: общественность, участие населения, экологически значимые решения).
Законодательное усовершенствование должно проводиться наряду с правовым образованием и воспитанием общества, предоставлением обществу информации о состоянии окружающей среды.
Подводя итоги, следует сказать, что в настоящее время участие населения в решении экологически значимых вопросов является достаточно реализуемым направлением совместной деятельности граждан и государства.
Литература:
- Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды [Электронный ресурс]: заключена в г. Орхусе 25.06.1998. — Доступ из СПС Консультант плюс (дата обращения: 08.04.2021).
- Российская Федерация. Законы. Об охране окружающей среды [Текст]: федер. закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 09.03.2021) / Российская Федерация. Законы // Российская газета. — 2002. — № 6.
- Российская Федерация. Законы. Об экологической экспертизе [Текст]: федер. закон от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ / Российская Федерация. Законы // Российская газета. — 1995. — № 232.
- Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: федер. закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ / Российская Федерация. Законы // Российская газета. — 2001. — № 256.
- Российская Федерация. Президент (2008–2012; Д. А. Медведев). Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года [Электронный ресурс]: утв. Президентом РФ от 30.04.2012 г. / Российская Федерация. Президент (2008–2012; Д. А. Медведев). — Доступ из СПС Гарант (дата обращения: 08.04.2021).
- Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства РФ от 18.12.2012 г. № 2423-р (в ред. от 10.08.2016) / Российская Федерация. Правительство. — Доступ из СПС Гарант (дата обращения: 08.04.2021).
- Российская Федерация. М-во природных ресурсов и экологии. Об утверждении порядка организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды [Электронный ресурс]: приказ Минприроды России от 12.07.2017 г. № 403 / Российская Федерация. М-во природных ресурсов и экологии // Официальный интернет-портал правовой информации. — Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (Дата обращения: 18.03.2021).
- Российская Федерация. Государственный комитет по охране окружающей среды. Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации [Текст]: приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 г. № 372 / Российская Федерация. Государственный комитет по охране окружающей среды // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2000. — № 31.
- Белокрылова, Е. А. Экологически значимые решения: понятие, содержание, виды [Текст] // Вестник Удмуртского университета. Правоведение. 2006. № 6. С.173–176.
- Орловская, И. В. Правотворческая функция прокуратуры как эффективный способ обеспечения реализации принципа гласности, учета общественного мнения при принятии экологически значимых решений [Текст] // Вестник Костромского государственного университета. 2019. № 2. С. 233–237.
- Павлушина А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма [Текст] // Журнал российского права. № 6. 2003. С. 44–48.
