Система субъектов обеспечения гражданской обороны охватывает федеральные органы государственной власти, региональные органы, местное самоуправление, организации и граждан. Полномочия этих субъектов различаются по юридической природе. Органы публичной власти принимают обязательные решения и финансируют мероприятия в пределах своего уровня. Организации обеспечивают подготовку работников и создание формирований при наличии предусмотренных законом оснований. Граждане проходят подготовку и соблюдают установленные правила. Ответственность каждого субъекта выводится из конкретного полномочия, обеспеченности ресурсами и фактической возможности исполнения.

Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» закрепляет распределение полномочий по уровням публичной власти [1, ст. 1]. Одновременно данный акт устанавливает личную ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, глав местных администраций и руководителей организаций за организацию и проведение мероприятий. В научной литературе такое построение характеризуется как сочетание отраслевого управления МЧС России с ответственностью руководителя каждого органа за состояние гражданской обороны в подведомственной сфере [2, с. 301]. Личная ответственность имеет организационное значение, поскольку руководитель обязан распределить функции, обеспечить планирование, контроль и ресурсы. Она не образует безусловной административной ответственности за любое нарушение, допущенное подчиненным работником.

На уровне субъектов РФ и муниципальных образований трудность возникает при выполнении мероприятий, для которых одновременно необходимы региональная инфраструктура и решения местной администрации. К ним относятся эвакуация, оповещение, приспособление помещений для укрытия и первоочередное обеспечение населения. Статьи 8 и 18 Закона о гражданской обороне связывают организационную обязанность и финансирование с уровнем, на котором осуществляется мероприятие. Однако фактическая граница расходов зависит от принадлежности объекта гражданской обороны, охвата населения и содержания утвержденного плана. При смешанном значении объекта общая ссылка на совместную деятельность не позволяет определить заказчика работ и срок выделения средств.

Правильное распределение полномочий требует последовательного установления нескольких обстоятельств. Необходимо выяснить, кем утверждено мероприятие, в чьей собственности находится объект гражданской обороны, какой субъект вправе принять обязательное решение о его использовании и за счет какого бюджета оно финансируется. Фиксация этих обстоятельств в плане, соглашении или акте о передаче имущества предупреждает спор об ответственном лице. Если решение принято органом, который не располагает правомочием в отношении объекта и не определил источник финансирования, формальное включение мероприятия в план не создает исполнимой обязанности для другого субъекта.

Реформа местного самоуправления, проведенная Федеральным законом от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ, сохраняет отнесение гражданской обороны и защиты населения к публичным функциям местного уровня [3, ст. 1]. Вместе с тем, она требует актуализации муниципальных актов с учетом новой организации местного самоуправления. Изменение наименования органа или перераспределение функций между муниципальными образованиями не должно прерывать ведение планов, учет защитных сооружений и эксплуатацию систем оповещения. Правопреемство по документам, имуществу и заключенным договорам следует оформлять одновременно с организационным преобразованием, иначе, в период передачи полномочий возникает разрыв между ответственностью главы местной администрации и фактической возможностью распорядиться объектом гражданской обороны.

Для организаций основная неопределенность связана с разграничением ответственности руководителя, работника, уполномоченного на решение задач гражданской обороны, собственника имущества и его законного владельца. Назначение уполномоченного работника обеспечивает профессиональное выполнение текущих функций, но не переносит на него весь объем обязанностей организации. Руководитель утверждает план, определяет структуру и выделяет ресурсы. Уполномоченный работник готовит документы, организует обучение и контролирует исполнение в пределах должностных полномочий. При квалификации правонарушения необходимо исследовать локальный акт о распределении обязанностей, должностную инструкцию, предоставленные полномочия и причинную связь между действием лица и нарушением.

Делегирование функции имеет значение только при фактическом предоставлении работнику права запрашивать сведения, давать обязательные указания и инициировать расходы на гражданскую оборону. Возложение обязанности приказом при отсутствии этих прав сохраняет организационный дефект на уровне юридического лица и руководителя. Обратная ситуация возникает, когда работник получил полномочия и ресурсы, был ознакомлен с требованием, но не совершил предусмотренных действий в установленный срок. Тогда его бездействие может образовывать самостоятельную вину должностного лица. А. В. Дронов, В. Н. Григорьев отмечают, что бланкетный характер ст. 20.7 КоАП РФ требует точного указания нарушенного обязательного требования и надлежащего субъекта ответственности [4, с. 20]. Особые затруднения возникают при распределении обязанностей между собственником и арендатором защитного сооружения. Этот вывод подтверждается практикой рассмотрения имущественных споров. В определении от 28 января 2025 года № 67-КГ24–14-К8 Верховный Суд Российской Федерации не признал достаточными отдельные реестровые сведения и потребовал исследовать всю последовательность юридических фактов, определяющих принадлежность объекта гражданской обороны. Из этой позиции следует более общий критерий -обязанность по сохранению или восстановлению защитного сооружения возлагается на лицо после установления его правового титула и содержания принятого им обязательства. Административная ответственность дополнительно предполагает доказанную возможность соблюсти конкретное требование.

Правоприменение по ч. 2 ст. 20.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях показывает, что предметом доказывания часто становятся неполнота планирующих документов, отсутствие обучения, несоздание запасов или невыполнение мероприятий по поддержанию готовности гражданской обороны [5, ст. 20.7]. Для разграничения ответственности организации и должностного лица недостаточно воспроизвести акт проверки. Протокол и постановление должны содержать ссылку на норму, устанавливающую обязанность именно данного лица, срок ее исполнения и фактические обстоятельства бездействия. Одновременное привлечение организации и должностного лица допустимо лишь при самостоятельном установлении вины каждого. Организационный недостаток юридического лица и виновное неисполнение должностной функции имеют разное содержание.

Федеральный государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ и Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 года № 1007 [6, ст. 5394]. Риск-ориентированный порядок позволяет соотнести интенсивность контроля с возможным вредом. Вместе с тем, результативность надзора зависит от качества квалификации нарушения. Проверка только наличия плана, журнала или приказа может выявить нарушение документооборота, но не всегда доказывает невыполнение мероприятия по защите населения. Проверка фактической готовности без указания нормативного срока и ответственного лица, напротив, создает риск неисполнимого предписания. Юридически значимым является соединение документального и фактического контроля, в данном случае — документ определяет субъекта и срок, а обследование подтверждает реальное состояние.

Формы государственного реагирования также имеют различный предмет. Предписание направлено на прекращение нарушения и восстановление требуемого состояния. Административное наказание выражает оценку уже совершенного виновного деяния. Иск прокурора обеспечивает судебную защиту публичного интереса, когда обязанность не исполнена добровольно. Одно фактическое состояние может послужить основанием для применения нескольких форм реагирования, но в каждой из них отдельно устанавливаются адресат, нормативное основание и достижимый результат. Назначение штрафа не освобождает от исполнения обязанности устранить нарушение. Судебное возложение работ само по себе также не подтверждает вину должностного лица. Так, в деле № 33-КАД24–1-К3 Верховный Суд РФ отменил судебные акты именно вследствие недостаточной проверки применимых технических требований, хотя наличие неудовлетворительного состояния сооружения не оспаривалось. Публичная опасность объекта не устраняет требований к законности способа защиты. Для надзорного органа это означает необходимость разделять в материалах проверки описание состояния, квалификацию нарушения и обоснование ответственного субъекта. Для суда необходимо проверять компетенцию ответчика и соответствие каждого требуемого действия обязательной технической норме. Для органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, необходимо устанавливать вину независимо от выводов о необходимости восстановительных работ.

Самостоятельная проблема возникла после изменения определения гражданской обороны Федеральным законом от 23 июля 2025 года № 240-ФЗ. С 20 января 2026 года ст. 1 Закона о гражданской обороне связывает защищаемые опасности с периодом мобилизации, периодом действия военного положения и военным временем [7, ст. 1]. Диспозиция ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ по-прежнему указывает на опасности, возникающие при ведении военных действий или вследствие этих действий. Объемы двух формулировок различаются. Административно-деликтная норма не воспроизводит период мобилизации и период действия военного положения, хотя именно она обеспечивает ответственность за невыполнение соответствующих мероприятий. Данное расхождение нельзя устранить только систематическим толкованием. Принцип законности административной ответственности требует, чтобы состав правонарушения был определен самим КоАП РФ. Расширительное толкование диспозиции ухудшало бы положение привлекаемого лица. Одновременно сохранение прежнего текста затрудняет квалификацию нарушений, связанных с неполным или недостаточным осуществлением мероприятий, присущих гражданской обороне, содержание которых изменилось после вступления в силу Федерального закона № 240-ФЗ. Корректировка должна затронуть предмет правонарушения, сохранив действующие санкции и круг субъектов.

Для этой ситуации предлагается ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «Невыполнение мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих в период мобилизации, в период действия военного положения, в военное время, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц от ста тысяч до двухсот тысяч рублей». Поправка обеспечивает терминологическое соответствие ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ и ст. 1 Закона о гражданской обороне. Объективная сторона сохраняется в виде невыполнения обязательного мероприятия, а указание на периоды определяет круг опасностей, применительно к которым это мероприятие установлено. Для правоприменителя остается обязательным установить конкретное требование, адресата, срок и вину. Тем самым устраняется пробел во временной характеристике объекта защиты без превращения общей личной ответственности руководителя, закрепленной в ст. 11 Закона о гражданской обороне, в автоматическое основание наказания.

Вопрос о дальнейшем уточнении субъектов ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ следует решать сдержанно. Закрытый перечень должностных лиц в диспозиции не учтет разнообразие организационных структур. Возложение ответственности исключительно на руководителя исключит оценку полномочий уполномоченного работника. Действующее общее понятие должностного лица позволяет индивидуализировать ответственность при условии исследования локального распределения его функций. Основное значение имеет качество доказывания, включая наличие ресурса и реальную возможность исполнить требование. Указанный подход согласуется с научным выводом В. А. Дуганова, Е. К. Назаренко о необходимости разграничивать ответственность организации и ее работников по характеру допущенного нарушения независимо от формального указания должности [8, с. 9].

Проведенный анализ позволяет определить три правила реализации полномочий. Организационная ответственность руководителя охватывает планирование, распределение функций и контроль, но административное наказание основывается на доказанной вине. Публичная обязанность по объекту гражданской обороны или мероприятию должна быть связана с правом распоряжения, источником финансирования и технически определенным результатом. Ответственность организации и конкретного должностного лица разграничивается по содержанию нормативной и должностной обязанности. Предлагаемая редакция ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ дополняет эти правила точным указанием периодов возникновения опасностей и восстанавливает согласованность охранительной нормы с действующим определением гражданской обороны.

Совершенствование правового регулирования обеспечения гражданской обороны не требует механического увеличения числа обязанностей и составов правонарушений. Выявленные дефекты имеют точечный характер. В ст. 4.1 Закона о гражданской обороне требуется закрепить правовую основу единых данных планирования. В ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ представляется целесообразным синхронизировать временную характеристику введенного правового режима с профильным законом. Остальные рассмотренные дефекты правового регулирования могут быть разрешены посредством надлежащего установления правового статуса, компетенции, источника финансирования, конкретного обязательного требования и вины. Такое сочетание узконаправленных изменений законодательства с целью унификации правоприменения обеспечивает определенность обязанностей по обеспечению гражданской обороны без дублирования действующих норм.

Литература:

1. Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 799.
2. Чириков А. Г., Джиоев С. С. Основные направления совершенствования нормативного правового пространства в области гражданской обороны // Актуальные вопросы оперативного управления мероприятиями РСЧС и ГО в территориальных органах управления и спасательных воинских формированиях МЧС России: сборник трудов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Химки: Академия гражданской защиты МЧС России, 2024. С. 301–307.
3. Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 28.09.2026).
4. Дронов А. В., Григорьев В. Н. Некоторые вопросы нормативного регулирования при осуществлении государственного надзора в области гражданской обороны // Технологии гражданской безопасности. 2024. Т. 21, № 2(80). С. 20–24.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от 2026) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 года № 1007 «О федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 27 (ч. II). Ст. 5394.
7. Федеральный закон от 23 июля 2025 года № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне» // Собрание законодательства РФ. 2025. № 30. Ст. 4127.
8. Дуганов В. А., Назаренко Е. К. Развитие гражданской обороны: анализ изменений, внесенных в Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» // Технологии гражданской безопасности. 2025. Т. 22, № 4(86). С. 7–21.