В статье на основе анализа отдельных положений законодательства Российской Федерации в области территориальной обороны сформулированы ключевые проблемы нормативно-правового регулирования деятельности органов государственного и военного управления при выполнении ими задач в период действия военного положения.
Ключевые слова: территориальная оборона, военное время, нормативные правовые акты, проблемы регулирования.
В условиях усиления борьбы ведущих мировых держав за реализацию национальных интересов в различных регионах планеты, особую значимость для нашей страны приобретают вопросы нормативно-правового регулирования деятельности органов управления в области территориальной обороны. Это вызвано гибридным характером угроз безопасности России в политической, экономической, военной, информационной и иных сферах жизнедеятельности. Кроме того, необходимо отметить, что создаваемые на территории сопредельных с Российской Федерацией государств незаконные вооруженные формирования способны в назначенное время под руководством спецслужб вероятных противников дезорганизовать отечественную систему государственного и военного управления, снизить военно-экономический потенциал нашей страны, а также создать условия для смены легитимной власти в наиболее уязвимых в политическом отношении субъектах федерации.
В связи с этим, возрастает роль подготовки и осуществления межведомственными координирующими органами (штабами территориальной обороны) обеспечивающих мероприятий в интересах охраны и обороны военных, важных государственных, специальных и иных объектов[1], а также борьбы с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями на российской территории, где введено военное положение. Более того, согласно требованиям ст.ст.9–10 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ [1], для обеспечения режима военного положения привлекаются Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы, что, соответственно, вызывает необходимость организации межведомственного взаимодействия и управления на основе единых подходов к применению органами исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней сил и средств, создаваемых для ведения территориальной обороны. Данные обстоятельства и обуславливают актуальность темы настоящей публикации.
Сложная военно-политическая обстановка вокруг Российской Федерации стимулировала нормотворческую инициативу органов государственного и военного управления по вопросам организации, развертывания и ведения территориальной обороны. В результате в стране за последние 25 лет в целях создания нормативно-правовой и методической базы, регулирующей отношения в указанной сфере деятельности, изданы Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», Военная доктрина Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № Пр-2976), Положение о территориальной обороне Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 01 июня 2014 г. № 482-дсп), Временное наставление по территориальной обороне Российской Федерации (части I («Российская Федерация, военный округ») и II («Субъект Российской Федерации, муниципальное образование (район территориальной обороны)»), утвержденные 1 сентября 2016 г. начальником Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации), Методические рекомендации органам исполнительной власти субъектам Российской Федерации (органам местного самоуправления) по вопросам территориальной обороны (утверждены 29 апреля 2018 г. начальником Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации), а также иные правовые акты.
Однако, анализ содержания вышеуказанных руководящих документов позволяет сделать вывод о том, что до настоящего времени остаются не решенными ряд проблемных вопросов в области совершенствования нормативно-правовой и методической базы организации, развертывания и ведения территориальной обороны, координации деятельности глав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в интересах обеспечения согласованности действий сил и средств, привлекаемых для решения задач территориальной обороны.
Среди таких проблем необходимо отметить следующие:
1) в действующих нормативных правовых актах не определены функции штабов территориальной обороны, порядок решения возложенных на них задач и реализации основных полномочий;
2) не нашли своего отражения в руководящих документах порядок создания и содержания в военное время необходимых сил и средств, решения ими задач охраны объектов в ходе ведения территориальной обороны, а также вопросы организации взаимодействия и управления;
3) порядок применения мер, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении», действующим законодательством не установлен.
Кратко рассмотрим каждую из указанных проблем. Так, первая проблема вызвана следующими обстоятельствами. В соответствии со статьей 22 Федерального закона Российской Федерации от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ
«Об обороне» в военное время предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях) межведомственных координирующих органов — штабов территориальной обороны. Этим же нормативным правовым актом установлены их (штабов территориальной обороны) задачи и основные полномочия. Вместе с тем, функции штабов территориальной обороны, порядок решения возложенных на них задач и реализации основных полномочий в Федеральном законе Российской Федерации от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», либо ином нормативном правовом акте, не определены[2]. Учитывая изложенное, а также принимая во внимание тот факт, что штабы территориальной обороны даже в военное время не входят в систему органов военного управления, руководство Министерства обороны России (орган государственного управления) или Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации (орган военного управления) не имеет полномочий осуществлять постановку задач главам регионов и муниципальных образований по организации работы и планированию мероприятий в области территориальной обороны путем отдачи соответствующих указаний (издания приказов, распоряжений и т. п.).
Одновременно следует отметить авторскую точку зрения на решение сформулированной проблемы. Она заключается в возложении на Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (далее ГУСП) функций по организации выполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований мероприятий территориальной обороны. Для этого потребуется расширить его (ГУСП) полномочия, обеспечив, таким образом, выход за пределы «традиционной» для ГУСП предметной области мобилизационной подготовки и мобилизации.
Кроме того, решение первой проблемы сопряжено с созданием в функциональной структуре ГУСП штатного подразделения, отвечающего за решение комплекса задач, в числе которых:
разработка нормативных правовых документов, определяющих порядок создания и содержание работы штабов территориальной обороны в условиях военного времени;
организация: планирования органами исполнительной власти (в субъектах РФ и муниципальных образованиях) мероприятий по территориальной обороне; подготовки межведомственных координирующих органов (включая совместное участие в мероприятиях оперативной подготовки Минобороны России и других федеральных органов исполнительной власти по территориальной обороне); текущего контроля состояния планирующих документов территориальной обороны и оказания методической помощи.
Рис. 1. Вариант структуры Типового положения о штабе территориальной обороны
При этом потребуется разработка и принятие соответствующего Постановления Правительства Российской Федерации[3], определяющего для органов исполнительной власти различного уровня «Типовое положение о штабе территориальной обороны» со следующими разделами (рис.1).
Вторая проблема связана с реализацией органами исполнительной власти регионального и муниципального уровней своих полномочий по организации охраны в военное время важных объектов, находящихся в их ведении[4]. В соответствии с пунктом 6 статьи 22 Федерального закона Российской Федерации от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» «руководителями штабов территориальной обороны являются высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы муниципальных образований, которые несут персональную ответственность за исполнение возложенных на них федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обязанностей в области территориальной обороны» [2]. Пункт 10 этой же статьи определяет, что «штабы территориальной обороны в пределах своих полномочий несут ответственность за состояние сил и средств, создаваемых для выполнения мероприятий по территориальной обороне органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями, и осуществляют руководство указанными силами и средствами» [2].
Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что в военное время органы исполнительной власти регионального и муниципального уровней для решения стоящих перед ними задач территориальной обороны должны располагать соответствующими силами и средствами, а также иметь практику управления последними. Вместе с тем, руководящими документами федерального уровня не определен порядок:
1) создания и содержания в военное время требуемых сил и средств (включая бронирование личного состава и лицензирование охранных структур);
2) решения охранных задач в ходе ведения территориальной обороны назначенными силами и средствами;
3) организации взаимодействия и управления.
Третья проблема обусловлена необходимостью конкретизации предусмотренного пунктом 2 статьи 7 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении» порядка введения «особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды» [1][5] (разработка Плана территориальной обороны Российской Федерации способствовала конкретизации только первой из перечисленных в рассматриваемой норме права меры).
Выявленная проблема носит организационный характер. Сложность ее решения помимо временного аспекта[6] объясняется еще и тем, что в целом меры, указанные в статье 7 [1] охватывают различные направления деятельности какого-либо из федеральных органов исполнительной власти, ответственного за их (мер) практическое применение с учетом возложенных на такой орган власти задач и функций.
Решение второй и третьей проблем видится во внесении дополнений (в части касающейся) в Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении», Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», а также иные нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней.
Таким образом, в современных условиях обострения военно-политической обстановки вокруг Российской Федерации нормативно-правовое регулирование деятельности органов государственного и военного управления в области территориальной обороны приобретает важное значение для обеспечения безопасности государства. Требуется не только разработка новых (внесение дополнений в существующие) нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней, но и детальный научный анализ рассмотренной в настоящей статье предметной области в целях выявления ключевых проблем и путей их решений. Это позволит заблаговременно (еще в мирное время) подготовить нормативно-правовую базу деятельности органов государственного и военного управления в области территориальной обороны, от функционирования которых зависит мобильность и качество реализации мер, применяемых на территории, где в соответствии с законодательном Российской Федерации введено военное положение.
Литература:
- Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении», Российская газета, № 21, 02 февраля 2002 года.
- Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», Российская газета, № 106, 06 июня 1996 года.
[1] В соответствии со статьей 22 Федерального закона Российской Федерации от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» к таким объектам отнесены объекты, обеспечивающие жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объекты энергетики, объекты, представляющие повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды [2].
[2] В настоящее время по данной проблематике существуют только методические рекомендации, утвержденные начальником Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации в 2018 году, которые руководящим документом для глав субъектов Российской Федерации являться не могут.
[3] Аналогично Постановлению Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. №804, принятому в целях реализации положений Федерального закона Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. №28-ФЗ «О гражданской обороне».
[4] В соответствии с Положением о территориальной обороне Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 01 июня 2014 г. № 482-дсп) определено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ несут ответственность за охрану важных объектов, находящихся в их ведении.
[5] Аналогично, не определен (не конкретизирован) порядок применения мер, предусмотренных пунктами 3-19 статьи 7 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении».
[6] С момента ввода Федерального конституционного закона [1] в действие, ГУСП, ответственное за исполнение данного закона в стране, не разработало ясные правила его реализации.
