Реформирование законодательства о гражданской обороне, связанное с принятием Федерального закона от 23 июля 2025 г. № 240-ФЗ, изменило исходные условия ее ведения. Новая редакция базового закона уточнила временные периоды возникновения опасностей, защита от которых образует содержание гражданской обороны. К ним отнесены период мобилизации, период действия военного положения и военное время [4, с. 10]. Одновременно сохранена заблаговременная подготовка государства к ведению гражданской обороны и выполнение части мероприятий в мирное время. Подобная конструкция последовательно разграничивает подготовку и непосредственное ведение гражданской обороны. Для правоприменения из нее следует обязанность соотносить планы, перечни мероприятий, обучение, создание запасов и содержание защитных сооружений с вероятными условиями их использования, хотя юридический факт начала ведения гражданской обороны еще не наступил.

Практическая реализация указанного разграничения, прежде всего, проявляется в планировании гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций. Правовые и информационные основания такого планирования остаются недостаточно согласованными. Указанные виды публичной деятельности различаются по основаниям применения, составу мероприятий и порядку введения планов в действие. Вместе с тем, их осуществляют преимущественно одни и те же органы управления. При оповещении, эвакуации и первоочередном жизнеобеспечении используются взаимосвязанные сведения о населении, территориях, силах, транспорте и объектах инфраструктуры. Л. В. Андриченко, А. Е. Постников связывают недостаточную согласованность регулирования в данной области с дублированием управленческих инструментов и размыванием ответственности за конечный результат [5, с. 120]. В. П. Малышев, С. Н. Азанов, О. В. Виноградов также указывают на необходимость консолидации нормативной базы при сохранении особенностей гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций [6, с. 35].

Сопоставление указанных режимов следует проводить по трем критериям: юридическим основаниям, документам планирования и информационным ресурсам. По первому критерию объединение режимов невозможно, поскольку оно устранило бы различие между чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера и опасностями, указанными в ст. 1 Закона о гражданской обороне. По второму критерию самостоятельность планов обеспечивает связь каждого комплекса мероприятий с компетенцией и порядком его введения. По третьему критерию обособленное ведение одинаковых исходных данных создает риск расхождения численности эвакуируемых, характеристик защитных сооружений, перечней техники и пропускной способности маршрутов. Следовательно, нормативно оправдано единство первичных сведений при раздельности правовых решений, принимаемых на их основе.

Действующая редакция ст. 4.1 Закона о гражданской обороне предусматривает координацию деятельности органов публичной власти и организаций. Она же закрепляет информационное взаимодействие через органы повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В 2024 г. учреждена государственная информационная система «Автоматизированная информационно-управляющая система единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Ее назначение включает сбор, обработку и обмен сведениями между участниками системы [4, с. 12]. Однако, Закон о гражданской обороне пока не устанавливает единых требований к составу и актуализации данных, используемых в двух видах планирования. Наличие канала обмена само по себе не обеспечивает тождество справочников, идентификаторов объектов и дат обновления сведений.

Практическое разрешение проблемы предполагает межведомственную сверку исходных данных до утверждения планов. Необходимо закрепление ответственного владельца каждого набора сведений и автоматизированный контроль противоречий. Сведения о численности населения, местах его размещения, транспортных средствах, защитных сооружениях и запасах должны однократно вводиться уполномоченным субъектом и повторно использоваться в пределах предоставленного доступа. Решения о характере и очередности мероприятий остаются в соответствующих планах. Такой подход предполагает, что согласование полномочий в сфере защиты населения требует процессуальных правил межведомственного взаимодействия, позволяющих установить источник информации и лицо, отвечающее за ее достоверность.

Другая проблема относится к оценке готовности должностных лиц и населения. Нормативная база предусматривает подготовку руководителей, работников, личного состава формирований и иных групп населения. Она же регламентирует проведение учений и тренировок. Так, в 2024 г. обучение прошли свыше 206 тыс. руководителей и должностных лиц. Различными формами подготовки было охвачено более 52 млн. работающих граждан. Значение показателя своевременной подготовки необходимого числа должностных лиц в области защиты от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны составило 90 % [7, с. 303]. Эти данные позволяют оценить масштаб организационной работы, но не отражают в полном объеме способность обученных лиц принять решение при отказе связи, изменении маршрута эвакуации или неполной готовности защитного сооружения.

В научной литературе обоснованно отмечается, что правовое регулирование тренировок содержит пробелы в части единообразия их организации и оценки результатов [8, с. 184]. Сопоставление количественного показателя обучения и качественного показателя готовности проводится по различным предметам измерения: фиксации прохождения установленной формы подготовки, отражения правильности действий в заданной обстановке и времени выполнения операции. Поэтому количество обученных лиц не может использоваться как единственный критерий исполнения обязанности по обеспечению гражданской обороны. Для устранения формального подхода надзорная и ведомственная оценка должна учитывать результаты практических заданий. Она также должна принимать во внимание устранение недостатков, выявленных на предшествующей тренировке, и готовность дублирующих способов оповещения населения. Эти меры могут быть реализованы в рамках действующих полномочий МЧС России и положений о подготовке населения. Отдельное расширение федерального закона для данной ситуации не требуется.

Одна из проблем состоит в расхождении документального учета объектов гражданской обороны и их фактической пригодности. Обязанности по созданию, сохранению и поддержанию защитных сооружений распределены между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями и организациями. Технические требования зависят от вида сооружения, его вместимости и инженерного оснащения. В. Н. Лукин, Е. В. Папырина, А. В. Мусиенко относят неудовлетворительное состояние части защитных сооружений и устаревание их оборудования к устойчивым недостаткам управления гражданской обороной [9, с. 52]. Юридически значима подтвержденная возможность объекта выполнить защитную функцию в установленный срок, при этом запись в паспорте такого объекта служит исходным доказательством и подлежит проверке по фактическому состоянию.

Судебная практика показывает два самостоятельных вида споров. В первом устанавливается объем публичной обязанности по приведению сооружения в готовность. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в кассационном определении от 5 июня 2024 г. № 33-КАД24–1-К3 указала на необходимость соотносить возлагаемые судом работы с видом сооружения и применимыми техническими нормами. Абстрактная ссылка на правила эксплуатации недостаточна для определения конкретного способа исполнения [10, с. 250]. Во втором виде споров исследуется принадлежность сооружения и основание владения им. Так, при пересмотре дела о защитном сооружении в Бердске Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации потребовала установить обстоятельства создания объекта, последовательность перехода прав и характер заявленного публичным собственником требования [11, с. 52]. Эти позиции препятствуют автоматическому возложению всех расходов на лицо, указанное в одном реестре. Они требуют проверки правового статуса, технического состояния, содержания договора и источника финансирования.

Разрешение проблемы возможно посредством сопоставления реестровой записи, технического заключения и акта, определяющего ответственное лицо. Расхождение между ними должно влечь обследование и корректировку учета до выдачи предписания. В самом предписании необходимо указывать конкретное нарушение, обязательную норму, технически достижимый результат и срок с учетом характера работ. Такой порядок соответствует риск-ориентированному государственному надзору и позволяет отличить отсутствие документа от утраты защитной функции [12, с. 196]. Универсальная обязанность немедленно восстановить любой числящийся в реестре объект гражданской обороны без исследования его характеристик способна привести к неисполнимому судебному акту, что также не обеспечивает рационального расходования средств бюджета.

Использование защитного сооружения в мирное время дополнительно осложняет распределение обязанностей. Хозяйственная эксплуатация допустима при сохранении возможности привести объект в готовность в установленный срок, поэтому договор передачи должен определять текущий ремонт, обслуживание специального оборудования, доступ уполномоченных органов и финансирование капитальных работ. Если договор регулирует только гражданско-правовую плату и общую обязанность содержать помещение, из него нельзя автоматически вывести обязанность заменить специальное оборудование за счет пользователя сооружения. Одновременно собственник не вправе ссылаться на передачу объекта, когда за ним сохранены решения о реконструкции сооружения и выделено на это бюджетное финансирование. Юридическая оценка проводится по предмету каждой работы:

— техническое обслуживание сопоставляется с функциями эксплуатирующей организации;

— восстановление конструктивных элементов соотносится с обязанностями собственника и условиями договора;

— изменение вида сооружения связывается с компетенцией органа, ведущего учет.

Такое распределение обеспечивает исполнимость предписания без новой общей нормы федерального закона. Достаточны обязательная фиксация обязанностей при передаче объекта и применение Верховным Судом РФ критерия технической индивидуализации требований.

Выявленные проблемы имеют общий информационный элемент. Правовые решения принимаются на основании сведений, которые ведутся разными субъектами и обновляются с различной периодичностью. В связи с этим предлагается дополнить ст. 4.1 Закона о гражданской обороне пунктом 4 следующего содержания. «4. Информационное взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны осуществляется на основании единых требований к составу, форматам и периодичности актуализации сведений о населении, территориях, силах и средствах, объектах гражданской обороны и маршрутах эвакуации, используемых при разработке планов гражданской обороны и планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Указанные требования устанавливаются Правительством Российской Федерации с учетом законодательства Российской Федерации о государственной тайне и иной охраняемой законом тайне».

Предлагаемая норма не изменяет основания введения планов в действие и не объединяет гражданскую оборону с единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Ее предмет ограничен качеством исходных данных. Правительство РФ получает прямое полномочие определить обязательные форматы, периодичность обновления и правила доступа. Поправка согласуется с действующим п. 3 ст. 4.1 Закона о гражданской обороне, поскольку конкретизирует содержание уже предусмотренного информационного взаимодействия. Реализация нормы на базе создаваемой государственной информационной системы исключит параллельное создание еще одного ресурса. Она позволит сосредоточить расходы на совместимости данных и защите информации.

Применение законодательства о гражданской обороне нуждается в согласовании данных планирования. Требуется переход от учета факта обучения к проверке практического результата. Необходимо приведение реестровых сведений об объектах гражданской обороны в соответствие с их техническим состоянием и правовым статусом, для чего действующие нормы предоставляют необходимые организационные и надзорные средства. Их результат зависит от индивидуализации требований и проверки исполнения. Обязательные единые требования к межведомственным данным могут быть установлены только нормативным предписанием, адресованным всем участникам.

Литература:

1. Федеральный закон от 12.02.98 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в ред. от 08.08.2024 № 232-ФЗ).
2. Федеральный закон от 23.07.2025 № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне»
3. Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 05.06.2024 N 33-КАД24–1-К3 по делу N 2–408/2022 (УИД 47RS0010–01–2022–000419–46)
4. Дуганов, В. А. Обновление нормативной правовой базы в области гражданской обороны / В. А. Дуганов, Е. К. Назаренко // Технологии гражданской безопасности. — 2026. — Т. 23, № 1(87). — С. 9–14.
5. Андриченко Л. В., Постников А. Е. Модернизация системы правовых инструментов управления в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 3. С. 118–123
6. Малышев В. П., Азанов С. Н., Виноградов О. В. Возможные направления консолидации нормативной правовой базы в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций // Технологии гражданской безопасности. 2023. Т. 20. № 1 (75). С. 35.
7. Чириков, А. Г. Основные направления совершенствования нормативного правового пространства в области гражданской обороны / А. Г. Чириков, С. С. Джиоев // Актуальные вопросы оперативного управления мероприятиями РСЧС и ГО в территориальных органах управления и спасательных воинских формированиях МЧС России: Сборник трудов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, Химки, 13 ноября 2024 года. — Химки: Академия гражданской защиты МЧС России им. генерал-лейтенанта Д. И. Михайлика, 2024. — С. 301–307.
8. Ткаченко, П. Н. Совершенствование нормативно-правового регулирования гражданской обороны в современных условиях: компромиссный подход / П. Н. Ткаченко, Ю. А. Ткаченко, А. А. Рохлин // Актуальные вопросы инженерной защиты населения и территорий: Сборник трудов Международной научно-практической конференции, Химки, 28–29 апреля 2025 года. — Химки: Академия гражданской защиты МЧС России им. генерал-лейтенанта Д. И. Михайлика, 2025. — С. 182–188.
9. Лукин В. Н., Папырина Е. В., Мусиенко А. В. Гражданская оборона: проблемы управления // Национальная безопасность и стратегическое планирование. 2023. № 4 (44). С. 52–54.
10. Максименко, Д. И. К вопросу о правовом регулировании гражданской обороны как элемента обеспечения национальной безопасности Российской Федерации / Д. И. Максименко // Административное право и административный процесс: прошлое, настоящее, будущее: сборник статей по материалам круглого стола, посвященного 100-летию со дня рождения профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Н. Г. Салищевой, Москва, 17 октября 2024 года. — Воронеж: Издательско-полиграфический центр «Научная книга», 2025. — С. 248–258.
11. Забара, К. С. Основные проблемы развития гражданской обороны в Российской Федерации и методы их решения / К. С. Забара, И. Н. Губайдуллина // Охрана труда и техносферная безопасность на объектах промышленности, транспорта и социальных инфраструктур: Сборник статей III Всероссийской научно-практической конференции, Пенза, 26–27 февраля 2024 года. — Пенза: Пензенский государственный аграрный университет, 2024. — С. 51–54.
12. О составе административного правонарушения за невыполнение требований и мероприятий в области гражданской обороны / А. В. Осипов, С. И. Хлобыстин, А. В. Фирсов [и др.] // Теория и практика экономики гражданской защиты на страже безопасности жизнедеятельности современного общества: Сборник материалов IV Международной научно-практической конференции, Москва, 25 декабря 2024 года. — Москва: Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России, 2025. — С. 194–200.