В данной статье рассмотрены актуальные изменения в законодательстве Российской Федерации в области нарушения требований пожарной безопасности, предусматривающие административную ответственность. Дается понимание, что же такое административная ответственность. Кроме того, приведена сравнительная характеристика действующей и предыдущей редакции ст.20.4 КоАП РФ. Обозначены проблемные вопросы в области привлечения к административной ответственности за рассматриваемые правонарушения. На основании вышеизложенного, а также рассмотренной судебной практики сформулированы юридически значимые факты, влияющие на определение объективной и субъективной стороны правонарушения в исследуемой области и позволяющие определить виновность того или иного лица в связке: руководитель организации — лицо, назначенное ответственным за пожарную безопасность.
Ключевые слова: административная ответственность, пожарная безопасность, требования пожарной безопасности, ответственный за пожарную безопасность, делегирование полномочий, состав правонарушения.
Административная ответственность играет очень большую роль в регулировании общественных отношений и в обеспечении общественного порядка. На сегодняшний день административная ответственность является одной из наиболее распространенным и востребованным видом юридической ответственности. Этот институт активно участвует в обеспечении стабильности общественной жизни и повышении гарантий защищенности прав граждан и тем самым приобретает значимость эффективного правового способа воздействия на общественные отношения. Вот как об этом говорят отдельные авторы: «Ведущее положение среди видов юридической ответственности занимает административная. Данная позиция определяется не только общим многомиллионным количеством фактов привлечения к ней, но и тем, что к ней привлекаются виновные большим количеством органов и должностных лиц административной юрисдикции» [10]. Её роль, прежде всего, определяется тем, что борьба с административными правонарушениями во-многом предупреждает совершение более вредных в социальном плане правонарушений, а именно преступлений.
Сперва стоит обозначить, что же собой представляет административная ответственность в целом.
Л. Л. Попов под административной ответственностью понимает «…реализацию административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение» [11].
Е. В. Додин дает аналогичное определение административной ответственности «…административная ответственность состоит в применении к правонарушителю административно-правовой санкции» [12].
По мнению А. Б. Агапова, административная ответственность есть мера принудительного воздействия, которая применяется к виновному в совершении административного правонарушения лицу. Сущность данного института выражается в некотором ограничении прав нарушителя или возложении на него дополнительных обязательств. [13].
Четкого понятия «административной ответственности» в нормативно-правовых актах не указано.
Исходя из теории административного права под административной ответственностью понимается применение государственными органами (должностными лицами) административных наказаний к лицам, совершившим административные правонарушения, на основе и в порядке, которые установлены законодательством. [14]
Исходя из определения «административного правонарушения», данного в статье 2.1 КоАП РФ [3], можно сказать, что административная ответственность — это вид юридической ответственности, наступление которой связано с совершением нарушителем незаконных действий (бездействия), относящихся к сфере регулирования административного права, за которые данные лицо и (или) лица подвергаются мерам административного принуждения.
Административная ответственность представляет собой государственное принуждение в виде применения установленных законом административных наказаний. В ст. 3.1 КоАП РФ сказано, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности.
Данный вид юридической ответственности устанавливает государство, издавая различные законы и иные нормативно-правовые акты, которыми определяются основания возникновения административной ответственности, меры государственного принуждения, порядок их исполнения, рассмотрение дел о правонарушениях.
Определение состава правонарушения по делам, связанным с нарушением требований пожарной безопасности, может представлять определенные трудности, когда в организации налажена система распределения полномочий в области пожарной безопасности. Если причиной пожара явилось нарушение требований в рассматриваемой сфере, например, неосторожное обращение с огнем, ответственность, несомненно, возлагается на лицо, чьи действия послужили причиной возникновения пожара. Одновременно с этим, если вследствие этого был причинен тяжкий вред здоровью или наступила смерть людей, требуется установить, не имеется ли признаков состава преступления в деятельности лиц, непосредственно связанных с обеспечением пожарной безопасности в организации.
Вопросы обеспечения пожарной безопасности остаются актуальными на современном этапе развития нашего государства. Статистические данные и официальные отчеты за 2022 год Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России) о количестве произошедших пожаров, пострадавших и погибших в очередной раз показывают, что количество пожаров ежегодно составляет более пятидесяти тысяч, ущерб исчисляется миллиардами рублей, а количество погибших и пострадавших в некоторых регионах России растет. По некоторым критериям можно проследить стабилизацию в показателях, даже относительно положительную динамику (например, по уменьшению общего числа пожаров по сравнению с предшествующими годами), однако вопросы защиты населения и территорий от пожаров по-прежнему чрезвычайно востребованы. За 12 месяцев 2022 г. произошло 352 509 пожаров (за аналогичный период прошлого года (АППГ) — 390 801, -9,8 %), на которых погибло 7 746 человек (АППГ — 8 478, -8,6 %), в том числе 306 несовершеннолетних (АППГ — 380, — 19,5 %), получили травмы 8 140 человек (АППГ — 8 390, -3,0 %). [17].
Пожарная безопасность является составной и неотъемлемой частью национальной безопасности и определяется как «состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров» [1].
Обеспечение безопасности от пожаров представляет собой одно из важнейших направлений государственной политики на всех уровнях, ее перспективы на ближайшее будущее определены на самом высоком уровне, а именно в Основах государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года (далее — Основы) [2].
В Основах на нормативном уровне получили закрепление необходимые мероприятия по совершенствованию правового регулирования в области пожарной безопасности, актуализации требований пожарной безопасности на всех уровнях, а также ответственности за нарушение правил и требований пожарной безопасности в соответствии с актуальными потребностями.
Рассматривая диспозицию ст. 219 Уголовного кодекса Российской Федерации [1], нетрудно заметить, что наступление указанных последствий не связывается напрямую с причиной возникновения пожара. Поэтому в случаях привлечения к уголовной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности необходимо установление причинной связи между фактом нарушения конкретных требований пожарной безопасности и наступлением указанных последствий [4].
Например, загромождение эвакуационных путей или их несоответствие требованиям может послужить причиной наступления тяжких последствий, которые могут явиться основанием для привлечения ответственных лиц к ответственности даже тогда, когда известен виновник, чьи непосредственные действия и стали причиной пожара.
Ярким примером привлечения к ответственности лиц, связанных обеспечением пожарной безопасности, можно считать пожар в торговом центре «Зимняя вишня», который находился в городе Кемерово. Случилось данное событие в марте 2018 года именно из-за несоблюдения правил пожарной безопасности. Число погибших составляет более шестидесяти человек. При этом разбирательство длилось более 2,5 лет. В итоге были осуждены 8 человек. Среди них директор компании и директор самого торгового центра, которых обвинили в нарушении требований пожарной безопасности [16].
Говоря об ответственности за нарушения требований пожарной безопасности (в контексте данной научной статьи), необходимо в первую очередь учитывать положения ст. 38 Федерального закона № 69-ФЗ (далее — Закон № 69-ФЗ) [1], а именно: ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.
За нарушение требований пожарной безопасности может наступать как административная, так и уголовная ответственность совместно или раздельно с гражданско-правовой ответственностью.
Далее стоит остановиться на тех изменениях, которые связаны с усилением административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности. Федеральный закон от 28.05.2022 N 141-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)» вступил в силу с 8 июня 2022 года и серьезно увеличил размеры штрафов за административные правонарушения, в том числе за нарушение требований пожарной безопасности [4]. Административная ответственность, в отличие от уголовной может быть возложена на различные категории субъектов: граждан, должностных лиц, предпринимателей без образования юридического лица (индивидуальным предпринимателям) и юридическим лицам.
Количество пожаров на территории нашей страны остается кризисно высоким. Только за 3 месяца 2023 г. уже произошло 53 688 пожаров. В большей степени пожары происходят вследствие деятельности человека, в том числе и по причине несоблюдения требований обращения с огнем. Колоссальный вред, наносимый пожарами, несомненно, негативно влияет как на состояние экономики страны в целом, так и на демографическую ситуацию, имущество граждан. В связи с этим, увеличение размера штрафов за указанные правонарушения призвано способствовать неукоснительному соблюдению противопожарных требований гражданами, а это должно способствовать снижению ущерба от огня. Однако в случае пожара очень часто ущерб носит невосполнимый характер, речь идет о человеческих жизнях. По этой причине, только одного увеличения штрафов недостаточно, нужно повышать уровень правосознательности среди населения всех возрастов и социальных групп, выходить на качественно новый уровень противопожарной пропаганды [9].
КоАП РФ — один из наиболее часто меняющихся законов федерального уровня, только за 2022 и начало 2023 года в него внесено более 40 поправок, что связано это с обновлением потерявших актуальность норм, а повышение штрафов обусловлено сопоставлением меры ответственности со степенью общественной опасности административных правонарушений, а также необходимостью реагирования на современные угрозы.
В силу бланкетности норм ст.20.4. КоАП РФ, отсылающих непосредственно к самим требованиям пожарной безопасности, следует отметить, что в числе основных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения безопасности личности, общества и государства от пожаров можно отметить следующие:
- Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
- Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
- Постановление Правительства РФ от 16.09.2020 N 1479 «Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации».
В дополнение необходимо отметить, что в некоторых сферах хозяйственной деятельности применяются свои нормы и правила пожарной безопасности.
В основном нормативном правовом акте, регулирующем данные вопросы, а именно Федеральном законе от 21.12.1994 N 69-ФЗ существует нормативное закрепление понятия «требование пожарной безопасности», так его статья 1 гласит, что «обязательные требования пожарной безопасности (далее — требования пожарной безопасности) — специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности» [1].
Иными словами, назначение ответственного за пожарную безопасность не только не снимает ответственности с руководителя, но и требует соблюдения строгих процедур: оформления приказом, определения круга полномочий, прав и обязанностей. Формальный подход в данном случае не допускается, и ответственность, вопреки заблуждению руководителя, не делегируется.
Так, например, в приговоре по делу № 1–155/2014 Медвежьегорский районный суд [15] не посчитал необходимым привлекать к ответственности лицо, назначенное приказом руководителя организации ответственным за пожарную безопасность, поскольку не было доказательств того, что данный работник обладал соответствующими знаниями и навыками в области пожарной безопасности, а также имел необходимое образование или проходил необходимую учебу в области пожарной безопасности. Кроме того, не было предоставлено сведений и доказательств, что указанный работник в рамках возложенных на него обязанностей вел какую-либо работу, связанную с обеспечением пожарной безопасности.
Таким образом, суд посчитал формальным возложение на такого работника указанных выше обязанностей и дополнительно отметил, что факт назначения лица ответственным за пожарную безопасность ни в коей мере не может освобождать руководителя от ответственности, предусмотренной законом.
Одновременно с этим на основании вышеизложенного может также сложиться ложное представление, что назначение ответственным за пожарную безопасность не возлагает никакие обязанности на назначаемого работника, поскольку первоначально за пожарную безопасность отвечает руководитель. Это может сформировать неверное представление об обязанностях работника, что, в свою очередь, может подтолкнуть назначенное лицо к их формальному выполнению. Известны случаи, когда одно ответственное лицо назначается ответственным сразу на многих объектах и, хотя законом такое не запрещено, представляется сомнительной возможность одного лица добросовестно и качественно выполнять свои обязанности при таком подходе.
При соблюдении строгих процедур назначения, определения конкретного круга прав и обязанностей, необходимых для реализации предоставленных полномочий, а также наличия специального образования назначенное лицо будет нести предусмотренную законом ответственность.
Так, Кассационным определением № 22–4761/2011 Санкт-Петербургского городского суда [11] установлена вина лица, назначенного ответственным за пожарную безопасность. Судом указано, что данное лицо проходило обучение по правилам пожарной безопасности, что подтверждается наличием соответствующих документов, в надлежащем порядке было ознакомлено с приказом о назначении его ответственным за пожарную безопасность, а также с должностными инструкциями лиц, ответственных за пожарную безопасность. Суд также отметил, что для ответственных за пожарную безопасность лиц недостаточно одного лишь контроля за выполнением правил противопожарной защиты, включающих в себя не только обеспечение предупреждения пожаров, но и обеспечение безопасности людей в случае возникновения пожара, в первую очередь путем своевременной и беспрепятственной их эвакуации.
Особенностью поведения правонарушителей из числа должностных лиц и иных работников является то, что оно чаще всего «обусловливается» их служебной или производственной деятельностью, поэтому не всегда бывает заметным в ряду других поведенческих актов. Механизм подобных преступлений, совершаемых лицами, ответственными по своему служебному положению и профессиональным функциям за обеспечение безопасности соответствующих работ, процессов, при обращении с техникой и различными веществами, включает в себя преступное поведение правонарушителей и действие разрушительных и каких-либо вредных факторов, вызванных этим поведением [9].
Объективная сторона нарушения требований пожарной безопасности выражается в действии или бездействии, связанном с невыполнением или ненадлежащим выполнением требований пожарной безопасности (например, невыполнение предписания инспектора государственного пожарного надзора, отсутствие замены средств первичных средств пожаротушения и т. д.). При этом, очевидно, обязанность за недопущение нарушений требований пожарной безопасности может быть возложена на разные специальные субъекты в зависимости от конкретных обстоятельств. Таким образом, определяя субъект и рассматривая объективную сторону правонарушения, необходимо исследовать должностные или функциональные обязанности работников, наличие у них соответствующих знаний, а также правила оформления соответствующих документов и их содержание (например, приказ о назначении ответственным за пожарную безопасность).
Так, в первую очередь, необходимо установить следующие обстоятельства:
— в чем конкретно выразилось бездействие виновного лица — какие конкретные действия лицо должно было выполнить;
— обязано ли было лицо их выполнять, и в связи с чем возникла эта обязанность (профессиональная, трудовая и т. д.);
— имело ли лицо реальную возможность выполнить необходимые действия.
Только при наличии названных условий лицо может быть привлечено к уголовной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности в форме бездействия — невыполнения правил пожарной безопасности. Это может быть бездействие, опосредованно приведшее к наступлению предусмотренных в законе последствий: захламление пожарных проходов, недооборудование помещений средствами пожарной сигнализации и пожаротушения, отсутствие инструктажа для персонала о путях эвакуации при пожаре.
В каждом случае, независимо от того действие это или бездействие, необходимо установить, какие именно правила были нарушены, и был ли субъект ознакомлен с этими правилами или имел возможность с ними ознакомиться [8].
Помимо этого, важным аспектом является и определение субъективной стороны — психическое отношение правонарушителя к совершенному деянию и наступившим последствиям, она характеризует правонарушение не только как противоправное, но прежде всего как виновное деяние [8].
Предпосылками к халатному или легкомысленному выполнению обязанностей можно в данном случае отнести отсутствие мотивации, незнание требований пожарной безопасности, ложное понимание сути распределения ответственности.
В таких условиях можно предположить, что с психической точки зрения данная категория правонарушений чаще всего сталкивается с тем, что ответственные лица пытаются переложить вину друг на друга: руководитель на назначенное лицо, будучи уверенным, что он делегировал ответственность, а назначенное лицо на руководителя, полагая, что только руководитель вправе осуществлять руководство системой пожарной безопасности. Наиболее ярко это выражено в случаях, когда назначение лица ответственным за пожарную безопасность носит исключительно формальный характер: не определены его полномочия, права и обязанности.
Обобщая вышеизложенное, отметим, что определение признаков состава правонарушения в области пожарной безопасности, безусловно, является сложной задачей в контексте распределения полномочий. Анализ судебной практики показывает, что за совершения правонарушений в вышеназванной сфере привлекают к ответственности не только лицо, ставшее виновником пожара, но и тех лиц, на которых лежала обязанность по организации и соблюдению требований пожарной безопасности при наступлении определенных последствий.
На сегодняшний момент нет комплексных правовых исследований общего характера относительно проблем, возникающих в деятельности нашей страны и социума по разработке и поддержанию действенного государственно-правового механизма, направленного поддерживать приемлемый уровень пожарной безопасности на территории нашего государства. Данная ситуация подталкивает к постоянному поиску новых, усовершенствованных способов предотвращения и предупреждения пожаров, уменьшения стоимости ущерба, снижения жертв, в том числе и проведения исследований в области правового регулирования общественных отношений, складывающихся в рассматриваемой области.
Подводя итог вышеизложенному, следует сказать, что в то время как система российского права находится в стадии постоянного развития и модернизации, органам, уполномоченным на решение вопросов в области правового регулирования пожарной безопасности следует обратить внимание на выработку единой позиции по соотношению, разграничению и применению понятий в области правового регулирования данного вопроса, а также поддерживать высокий уровень профилактической работы среди всех слоев населения.
Литература:
- О пожарной безопасности: федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ ред. от 19 октября 2023 г. N 506-ФЗ [принят Государственной Думой 18 ноября 1994 года]. М.,2022. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс.
- Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года: указ Президента Российской Федерации от 1 января 2018 г. N 2. М., 2018. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ: текст с изм. и доп., вступ. в силу с 28.04.2023 [принят Государственной Думой 20 декабря 2001 года: одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 года]. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс.
- Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № бЗ-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 24 мая 1996 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июня 1996 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
- Методические рекомендации по организации обучения руководителей и работников организаций. Противопожарный инструктаж и пожарно-технический минимум, утвержденные МЧС России. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс.
- Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах: постановление Правительства Российской Федерации от 07.10.2020 N 1614. Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс.
- Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 N 1749 (ред.24.10.2022). Доступ из справочноправовой системы КонсультантПлюс.
- Кононко П. П., Черныш Д. А., Куулар А. В. О некоторых вопросах, возникающих при привлечении к ответственности за нарушение требований пожарной безопасности в организации // Актуальные вопросы пожарной безопасности. 2023. № 2 (16). С. 51–57.
- Юдина М. Н. Проблемы квалификации по объективным признакам составов преступлений в сфере пожарной безопасности (на примере ст. 219 УК РФ) // Аллея науки. 2022. Т. 2, № 5 (68). С. 436–442.
- Кожевников О. А. К вопросу о понятии и признаках административной ответственности // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2018. № 1. С. 16–18.
- Россинский Б. В. Некоторые проблемы и перспективы развития административной ответственности // Административное право и процесс. 2017. № 6. С. 38–42.
- Дугинец А. С. Некоторые концептуальные вопросы административной ответственности в российском праве // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. Ч. 2. М.: Юнити-Дана, 2017.
- Агапов, А. Б. Административная ответственность: учебник для вузов / А. Б. Агапов. — 10-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. — 495 с.
- Телегин А. С. Административное право: учебник / под общ. ред. А. С. Телегина; Пермский государственный национальный исследовательский университет. — Пермь, 2020. — 340 с.
- Приговор Медвежьегорского районного суда № 1–155/2014 1–18/2015 от 29 мая 2015 г. по делу № 1–155/2014 [Электронный ресурс]. Доступ из интернет-ресурса «Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)». URL: https://clck.ru/34JZJp (дата обращения: 13.11.2023 г.).
- Кассационное определение Санкт-Петербургского городского суда № 224761/2011 от 9 августа 2011 г. [Электронный ресурс]. Доступ из интернет-ресурса «Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)». URL: https://clck.ru/34JZNi (дата обращения: 03.05.2023 г.).
- Департамент надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России. Анализ обстановки с пожарами и их последствиями на территории Российской Федерации за 12 месяцев 2022 г. — М.:2023
