11 июля 2025 г. Министерством юстиции Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ID 01/05/07–25/00158248), который получил широкое освещение в средствах массовой информации, а также стал предметом многочисленных дебатов, круглых столов и обсуждений в профессиональном юридическом сообществе. Законопроект, подготовленный Министерством юстиции Российской Федерации, предлагает профессионализацию судебного представительства посредством замены требования к представителям иметь высшее юридическое образование на требование о наличии статуса адвоката, что требует внесения изменений в ч. 3 ст. 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 49 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 55 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и п. 1 ст. 36 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 № 127-ФЗ [1].

При этом для некоторых категорий лиц предлагаются исключения: для близких родственников, работников организаций и индивидуальных предпринимателей, патентных поверенных, арбитражных управляющих, работников государственных юридических бюро и ряда иных категорий. Изменения предполагается ввести с 01 января 2028 г., что фактически создает переходный период для юристов, не имеющих статуса адвоката для сдачи квалификационного экзамена и получения статуса адвоката. Не менее значимо изменение в законодательство об адвокатуре о расширении полномочий Федеральной палаты адвокатов и Министерства юстиции Российской Федерации в отношении адвокатских палат.

В пояснительной записке к законопроекту необходимость введения адвокатской монополии обосновывается профессионализацией судебного представительства, обеспечением качества квалифицированной юридической помощи и консолидацией юридической профессии на институциональной базе адвокатуры [2]. Основной довод разработчиков законопроекта заключается в том, что юридическая помощь оказывается широким кругом субъектов, включая лиц, не обладающих статусом адвоката, при отсутствии правовых механизмов регулирования такой деятельности, единых этических и профессиональных стандартов и эффективных инструментов привлечения недобросовестных представителей к ответственности. Следствием этого, по мнению разработчиков, признается значительный рост случаев оказания гражданам юридических услуг низкого качества.

Публично-правовое обоснование профессионализации судебного представительства мотивировано тем, что оказание юридических услуг имеет публично-правовое значение, поскольку оно напрямую связано с реализацией права на судебную защиту и функционированием институтов судебной власти. Гарантированность права на квалифицированную юридическую помощь по смыслу статьи 48 Конституции Российской Федерации предполагает создание государством нормативных предпосылок как для доступности такой помощи, так и для поддержания минимального уровня профессиональной квалификации лиц, ее оказывающих; соответствующие меры должны реализовываться системно, соразмерно и в соответствии с конституционным принципом юридического равенства. В пояснительной записке к законопроекту особенно подчеркивается, что недобросовестная защита представителями нарушенных прав в судах несет наибольшие риски для граждан и организаций, поскольку судебный акт, вынесенный на основе некачественной позиции представителя, препятствует реализации права на судебную защиту и в отдельных случаях необратимо лишает возможности защитить и восстановить нарушенное право [3].

Еще один довод разработчиков законопроекта заключается в том, что государство фактически лишено возможности реагировать на подобные нарушения, ограничивать допуск непрофессиональных и недобросовестных юристов к оказанию юридических услуг и исключать их из профессиональной деятельности. Право на судебную защиту не предполагает выбора по своему усмотрению любых способов защиты права, а право вести дело через самостоятельно избранного представителя не означает возможности участия в судопроизводстве в качестве такового любого лица. Законодатель полномочен устанавливать критерии квалифицированной юридической помощи и обусловленные ими особенности допуска лиц в качестве представителей в конкретных видах судопроизводства, обеспечивая при этом баланс публичных интересов и законных интересов лица при выборе представителя и не допуская несоразмерного ограничения права на судебную защиту и права на юридическую помощь.

В качестве целей предлагаемого регулирования указываются профессионализация сферы юридических услуг, повышение качества представления интересов в судах и качества самого судебного разбирательства, усиление гарантий реализации конституционных прав на получение квалифицированной юридической помощи и судебную защиту нарушенных прав, а также минимизация затрат бюджетных средств государства и развитие адвокатуры путем консолидации на ее площадке профессионального юридического сообщества. Для достижения этих целей предусматривается замена в процессуальном законодательстве требования о высшем юридическом образовании представителя требованием наличия статуса адвоката.

Критический анализ рассматриваемого законопроекта выявляет ряд существенных недостатков, ставящих под сомнение обоснованность предлагаемой модели правового регулирования профессиональной юридической деятельности:

Поскольку официальный статистический учет стоимости юридических услуг в России не ведется, а ценовые параметры существенно различаются в зависимости от региона, категории спора и квалификации специалиста, количественная оценка последствий введения адвокатской монополии для рынка юридических услуг неизбежно приобретает характер модельного прогноза. В этом контексте внимания заслуживает научная работа Венеры Шайдуллиной, посвященная оценке регулирующего воздействия рассматриваемого законопроекта. Согласно представленной оценке регулирующего воздействия, выводы о стоимости юридических услуг строятся на открытых данных мониторинга сайтов адвокатов и юристов, платформ «Профи.ру» и «Юду» [4].

Исходная ценовая дифференциация представляется следующим образом: в 2025 г. стоимость услуг адвоката составляла в среднем 5000–6000 руб. за час или консультацию при диапазоне 3000–10 000 руб., тогда как услуги юриста, не обладающего статусом адвоката, — в среднем 2500–3500 руб. при диапазоне 1500–5000 руб. В 2020 г. соотношение составляло 2500–3500 руб. у адвокатов и 1300–2200 руб. у юристов. Таким образом, услуги юристов, не имеющих статуса адвоката, оцениваются как более дешевые на 30–50 %, что объясняется отсутствием дополнительных издержек, связанных с членскими взносами, а также самим статусом адвоката, предполагающим прохождение квалификационного экзамена и, как следствие, позиционирование такого специалиста на рынке в качестве более профессионального и квалифицированного.

По данным Министерства юстиции Российской Федерации на 2024 г. общее число юристов оценивается примерно в 1,5 млн человек, включая корпоративных юристов, юристов на государственной службе, 440 тыс. юристов, не обладающих статусом адвоката, 75 813 адвокатов и 7 914 нотариусов. По опросу 1400 юристов, не имеющих статуса адвоката, только 10 % готовы получить адвокатский статус. При сохранении спроса на юридические услуги и исключении из судебного представительства юристов, не обладающих статусом адвоката, нагрузка на одного юриста с правом представительства в судах возрастает с 30,3 до 49,6 дела в год, то есть примерно в 1,64 раза; число юристов с правом судебного представительства на 1000 человек населения сокращается с 6,95 до 4,24, или примерно на 39 %. Число адвокатов на 1000 человек увеличивается с 0,52 до 0,82, что не способно компенсировать общее сокращение специалистов, имеющих право на судебное представительство.

На этой основе построена прогнозная модель роста стоимости юридических услуг на 2028–2034 гг. с учетом сокращения предложения, устранения ценовой конкуренции со стороны юристов, не обладающих статусом адвоката, увеличения нагрузки на оставшихся представителей, роста издержек на получение и поддержание адвокатского статуса и инфляции. За базовый принят 2027 г. со стоимостью услуг в размере 4000–6500 руб. В 2028 г. прогнозируется рост до 5200–8450 руб., или на 30 %; в 2029 г. — до 6240–10 140 руб., или на 56 % к базовому году при ежегодном приросте 20 %; в 2030 г. — до 7176–11 661 руб., или на 79 % при приросте 15 %; в 2031 г. — до 8039–13 060 руб., или на 101 % при приросте 12 %; в 2032 г. — до 8843–14 366 руб., или на 121 % при приросте 10 %; в 2033 г. — до 9550–15 516 руб., или на 140 % при приросте 8 %; в 2034 г. — до 10 218–16 602 руб., или на 155 % при приросте 7 %. В совокупности за шестилетний период стоимость возрастает примерно в 2,5 раза. Наиболее резкий рост приходится на первый год после введения монополии и объясняется мгновенным сокращением предложения юридических услуг; в период 2029–2031 гг. темпы роста замедляются с 20 % до 12 %, в период 2032–2034 гг. — до 7 % в год по мере адаптации рынка и получения статуса адвоката юристами без статуса.

Рост цен прогнозируется неравномерным в том числе по территории: в Москве и Санкт-Петербурге он оценивается выше среднего на 10–15 % из-за более высокого спроса и платежеспособности населения; в городах со средней численностью населения соответствует прогнозируемым значениям; в малых городах и сельской местности может быть ниже среднего на 5–10 %, однако доступность юридических услуг на таких территориях существенно снижается из-за физического отсутствия достаточного числа адвокатов. Социально-экономические последствия описываются как снижение доступности правосудия для значительной части населения со средним и ниже среднего уровнем доходов, особенно по спорам с небольшой суммой исковых требований, когда стоимость услуг адвоката может превысить экономическую целесообразность обращения в суд; перегрузка системы бесплатной юридической помощи; развитие теневого рынка нелегальных юридических консультантов; дифференциация качества услуг с формированием премиального и экономичного направлений адвокатской помощи и соответствующей разницей в качестве юридической помощи.

Более того, введение адвокатской монополии не только не решает проблему привлечения к ответственности недобросовестных юристов, но и существенно ослабляет правовую защищенность граждан, исключая их из режима потребительских правоотношений в менее обеспеченный средствами защиты режим оказания профессиональной юридической помощи.

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей», законодательство о защите прав потребителей не применяется к отношениям по оказанию профессиональной юридической помощи адвокатами [5]. Это разъяснение основано на статье 1 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» [6], согласно которой адвокатская деятельность не является предпринимательской, в связи с чем на отношения между адвокатом и доверителем не распространяется действие Закона РФ от 07.02.1992 № 2300–1 «О защите прав потребителей» [7]. Напротив, в отношениях с юристом, не обладающим адвокатским статусом, а равно с юридической фирмой, гражданин, приобретающий услуги для личных нужд, признается потребителем, и к таким отношениям применяются средства защиты, предусмотренные законодательством о защите прав потребителей.

Практическое значение этого разграничения состоит в том, что клиент юриста располагает существенно более широким набором инструментов воздействия на недобросовестного исполнителя услуг. Он вправе требовать не только возврата уплаченной суммы вознаграждения и возмещения убытков, но и уплаты неустойки за нарушение сроков оказания услуги, компенсации морального вреда, а также штрафа в размере пятидесяти процентов от присужденной суммы за неудовлетворение его требований в добровольном порядке. Кроме того, потребитель освобождается от уплаты государственной пошлины при обращении в суд и вправе выбирать подсудность спора. Применительно же к адвокату клиент лишен всех этих «потребительских» льгот: поскольку закон о защите прав потребителей не применим к профессиональной юридической помощи, клиент не может воспользоваться ни освобождением от уплаты госпошлины, ни взысканием штрафа за отказ в добровольном удовлетворении требований. Его возможности ограничиваются общими нормами Гражданского кодекса Российской Федерации о возмездном оказании услуг (возврат средств за некачественное оказание услуги, взыскание убытков) и механизмами дисциплинарной ответственности адвоката перед адвокатской палатой [8].

Таким образом, введение адвокатской монополии, предполагающее исключения с рынка судебного представительства юристов, не обладающих адвокатским статусом, не решает проблему ответственности, а, напротив, усложняет для граждан. Если сегодня потребитель, недовольный качеством услуг частнопрактикующего юриста или юридической фирмы, может эффективно защитить свои права в рамках законодательства о защите прав потребителей, то после реформы он будет вынужден обращаться к адвокату, отношения с которым выведены из-под действия этого закона. В результате гражданин утрачивает наиболее действенные имущественные санкции, стимулирующие исполнителя к добросовестному оказанию услуг, и остается с менее эффективными общегражданскими и дисциплинарными механизмами привлечения к ответственности.

Более того, обосновывая монополию необходимостью консолидации «независимых профессиональных юристов на площадке адвокатуры», разработчики одновременно наделяют Министерство юстиции Российской Федерации значительными контрольными полномочиями.

В статье 17.1 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» законопроектом предусматриваются пункты 4–6, согласно которым федеральный орган юстиции (или его территориальный орган) вправе вносить представление об отмене решения квалификационной комиссии адвокатской палаты о присвоении или об отказе в присвоении претенденту статуса адвоката; решение совета адвокатской палаты о прекращении дисциплинарного производства или об отказе в применении мер дисциплинарной ответственности может быть отменено советом ФПА по представлению федерального органа юстиции; решение совета ФПА, принятое по результатам рассмотрения такого представления, может быть обжаловано федеральным органом юстиции в суд. Кроме того, статья 17.1 дополняется положением о том, что представления федерального органа юстиции или территориального органа юстиции, внесенные на основании пункта 1 статьи 17, вносятся в совет адвокатской палаты и не подлежат рассмотрению квалификационной комиссией. Cтатья 37.1 дополняется пунктом 6, по которому комиссия по этике и стандартам по представлению федерального органа юстиции или президента ФПА выносит заключение о соответствии либо несоответствии решения собрания (конференции) адвокатской палаты требованиям закона и решениям органов ФПА и передает его в совет ФПА, который вправе оставить решение без изменения, изменить его, отменить или принять новое решение.

Статья 37 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» дополняется пунктом 3.1, согласно которому в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения президентом адвокатской палаты требований закона его полномочия могут быть досрочно прекращены советом ФПА на основании заключения комиссии по этике и стандартам. Представление о прекращении полномочий может быть внесено, в частности, федеральным органом юстиции (наряду с президентом ФПА и советом соответствующей адвокатской палаты). Тем самым Министерство юстиции Российской Федерации получает право инициировать отстранение руководителя региональной палаты.

В совокупности перечисленные новеллы означают существенный сдвиг в модели взаимоотношений государства и адвокатского самоуправления. Если действующий Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31.05.2002 № 63-ФЗ закрепляет принцип независимости адвокатуры, то предложенные изменения наделяют Министерство юстиции Российской Федерации полномочиями, которые ранее относились к исключительной компетенции адвокатского сообщества. Подобное усиление роли исполнительной власти ослабляет автономию адвокатуры и создает предпосылки для ее управляемости со стороны государства. В профессиональном сообществе эти предложения оцениваются как «излишние и избыточные», а в парламентских дискуссиях — как установление жесткого контроля над формально независимыми общественными организациями, включая влияние на кадровую политику вплоть до лишения статуса адвоката.

Подобное усиление административного контроля вступает в противоречие с конституционно-правовыми требованиями, сформулированными Конституционным Судом РФ в Постановлении от 10.11.2022 № 49-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 17 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С. Г. Шалавина» [9]. Рассматривая вопрос о бессрочном запрете быть представителем в суде для лиц, утративших статус адвоката, Конституционный Суд РФ указал, что законодатель обязан поддерживать баланс конституционно защищаемых ценностей и соблюдать критерии необходимости и соразмерности ограничений прав и свобод (ст. 19, 37, 55 Конституции РФ). Передача Министерству юстиции Российской Федерации дискреционных полномочий по инициированию отмены дисциплинарных решений и отстранению руководителей адвокатских палат создает риск произвольного применения санкций, в том числе связанных с прекращением статуса адвоката, без соблюдения выработанных Конституционным судом РФ критериев соразмерности, тем самым расширение полномочий исполнительной власти не только ослабляет автономию адвокатского самоуправления, но и потенциально противоречит конституционному требованию правовой определенности и соразмерности ограничений права на труд.

В пояснительной записке разработчики обосновывают допустимость введения адвокатской монополии ссылкой на ряд определений Конституционного Суда РФ (от 25.11.2020 № 2764-О, от 20.07.2021 № 1590-О, от 21.07.2022 № 1955-О, от 24.02.2022 № 389-О и от 28.02.2023 № 303-О), указывая, что Конституционный Суд РФ признает право законодателя устанавливать особые квалификационные требования к судебным представителям [2].

Однако такая ссылка выборочна и не может рассматриваться как достаточное конституционно-правовое обоснование законопроекта. Конституционный Суд РФ действительно неоднократно подтверждал дискрецию законодателя в вопросе определения критериев квалифицированной юридической помощи и особенностей допуска тех или иных лиц в качестве представителей в конкретных видах судопроизводства, однако эта дискреция не является неограниченной: в тех же актах Конституционный Суд РФ последовательно формулирует условие ее конституционной допустимости — законодатель «должен обеспечивать баланс публичных интересов и законных интересов лица при выборе представителя, не допуская несоразмерного ограничения как права на судебную защиту, так и права на юридическую помощь» (Определение Конституционного Суда РФ от 28.02.2023 № 303-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мороза Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав и конституционных прав гражданки Мороз Надежды Ивановны частью второй статьи 49 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации») [10].

Введение адвокатской монополии, предполагающее исключение из сферы судебного представительства сотен тысяч юристов, не обладающих адвокатским статусом, и, как следствие, сокращение предложения на рынке юридических услуг, рост их стоимости и снижение доступности правовой помощи для значительной части населения, не может рассматриваться как мера, отвечающая требованию баланса публичных и частных интересов. Ссылка на определения Конституционного Суда в пояснительной записке, следовательно, используется разработчиками вне того нормативного контекста, в котором эти акты были приняты: Конституционный Суд РФ не санкционирует любую модель ограничения доступа к судебному представительству, а лишь указывает на допустимость квалификационных требований при условии их соразмерности и сохранения гарантий права на судебную защиту и квалифицированную юридическую помощь. Игнорирование этой второй, ограничительной части правовой позиции Суда приводит к тому, что конституционно-правовая аргументация пояснительной записки приобретает односторонний характер и не выдерживает проверки на соответствие принципу соразмерности ограничения конституционных прав.

Таким образом, проведенный анализ законопроекта показывает, что предложенная Министерством юстиции Российской Федерации модель реформирования судебного представительства, несмотря на декларируемые цели профессионализации и повышения качества юридической помощи, содержит существенные недостатки. Введение обязательного адвокатского статуса для большинства судебных представителей в сочетании с расширением контроля Министерства юстиции Российской Федерации над адвокатским сообществом влечет за собой прогнозируемое снижение доступности правосудия, рост стоимости юридических услуг и ослабление механизмов защиты прав потребителей. Кроме того, конституционно-правовое обоснование законопроекта не выдерживает критики, так как ссылки на правовые позиции Конституционного Суда РФ игнорируют требование соразмерности ограничений прав граждан и баланса публичных и частных интересов. В связи с этим можно констатировать, что текущая редакция законопроекта не отвечает конституционным критериям необходимости и соразмерности, а его принятие без существенной доработки или выработки альтернативных механизмов регулирования рынка юридических услуг создаст необоснованные барьеры для реализации гражданами права на судебную защиту.

Литература:

1. Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России, ID проекта 01/05/07–25/00158248) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 11.07.2025) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, № 31, ст. 4398.
4. Оценка регулирующего воздействия введения адвокатской монополии, проведенная на основе открытых данных / Шайдуллина Венера. — Текст: электронный // zakon.ru: [сайт]. — URL: https://zakon.ru/blog/2025/12/30/ocenka_reguliruyuschego_vozdejstviya_vvedeniya_advokatskoj_monopolii_provedennaya_na_osnove_otkrytyh (дата обращения: 01.10.2026).
5. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 28.06.2012, № 17.
6. Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2024, № 18, ст. 2396.
7. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300–1 «О защите прав потребителей» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15, ст. 766.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 31, ст. 4761.
9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10.11.2022 № 49-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 17 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С. Г. Шалавина» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2022, № 47, ст. 8305.
10. Определение Конституционного Суда РФ от 28.02.2023 № 303-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мороза Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав и конституционных прав гражданки Мороз Надежды Ивановны частью второй статьи 49 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».