The article conducts a comparative legal analysis of the requirements for beaches contained in federal legislation. Legal regulation of the use of beaches in the Russian Federation is carried out at the junction of several branches of legislation: water, sanitary and epidemiological, tourist and legislation on the safety of people on water bodies. Key federal laws in this area are: dated February 3, 2025 No. 4-FZ «On the safety of people on water bodies» (hereinafter — Law No. 4-ФЗ), which entered into force on September 1, 2025 and Federal Law No. 132-FZ dated November 24, 1996 «On the basics of tourist activities in the Russian Federation» (as amended by 04.07.2026) (hereinafter — Law No. 132-ФЗ). Both laws contain requirements for beaches, but regulate them from fundamentally different positions: Law No. 4-FZ — from the point of view of the safety of life and health of vacationers, Law No. 132-FZ — from the point of view of the classification of objects of the tourism industry. It is this dualism that generates a number of systemic contradictions that require doctrinal understanding and legislative resolution.

Keywords: federal state control supervision over the safety of people on water bodies, mandatory requirements, beaches legal regulation.

По данным МЧС России в 2025 году на водных объектах зарегистрировано 3135 происшествий, в результате которых погибло 2491 человек, травмировано 5408 человек, спасено 2044 человека [6]

Основными причинами гибели людей на водных объектах являются:

– купание в необорудованных местах;

– нахождение в состоянии алкогольного опьянения;

– отсутствие контроля за детьми со стороны родителей [7].

Указанные причины гибели людей на водных объектах указывают на главные проблемы в области безопасности людей на водных объектах и позволяют сформулировать детерминирующие факторы — дефицит пляжей, специально оборудованных для купания, люди используют необорудованные места, поскольку альтернатива отсутствует и пренебрежение правилами безопасности (купание в состоянии алкогольного опьянения).

В 2025 году на учете в Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России состояло 3309 пляжей, специально оборудованных для купания [6].

Проблемы в области обустройства береговых линий и пляжей, недостатки профилактической (предупредительной) работы с населением, нарушения правил пользования маломерными судами, согласно Стратегии в области развития гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на период до 2030 года, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 16 октября 2019 г. № 501 (далее — Стратегия), создают угрозу безопасности людей на водных объектах [8].

В качестве прогнозно-плановых значений индикаторов (показателей) рассматриваются в области обеспечения безопасности людей на водных объектах:

– снижение количества происшествий на водных объектах не менее чем на 20 процентов по сравнению с показателем 2019 года;

– снижение числа погибших на водных объектах не менее чем на 18 процентов по сравнению с показателем 2019 года.

При этом одной из задач Стратегии в области развития обеспечения безопасности людей на водных объектах является формирование эффективного механизма оценки применения законодательства Российской Федерации и реализации документов стратегического планирования, поддержка и стимулирование фундаментальных и прикладных научных исследований в области безопасности людей на водных объектах.

Сформулированный в Стратегии императив научного сопровождения и оценки применения законодательства приобретает особую актуальность применительно к правовому режиму пляжей — сферы, где, как было описано выше, наблюдается устойчивая корреляция между недостатком оборудованных мест отдыха и гибелью людей на воде. Дальнейшее исследование требует обращения к первоисточникам — нормативным положениям, непосредственно устанавливающим требования к пляжам.

Статьей 12 Закона № 4-ФЗ определены обязательные требования безопасности людей на водных объектах при использовании пляжей, такие как водолазное обследование и очистка дна, требования к оборудованию и содержанию пляжа, в том числе зоны купания детей и лиц, не умеющих плавать, глубиной не более 1,2 метра, информирование посетителей пляжа.

Таким образом, Закон № 4-ФЗ формирует минимальный императивный стандарт безопасности, обязательный для всех пляжей независимо от их категории, ведомственной принадлежности или туристской ценности.

Закон № 132-ФЗ регулирует пляжи через механизм классификации объектов туристской индустрии. Согласно статье 5, классификация пляжей проводится аккредитованными организациями в соответствии с Правилами классификации, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Качестве таких особенностей можно выделить требования о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта для купания, классификация действует три года с даты включения сведений в реестр, установлены основания для отказа и приостановления классификации, ведение единого реестра объектов классификации в сфере туристской индустрии.

В Правилах классификации горнолыжных трасс и пляжей, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 09 января 2024 года № 9 (далее — Правила классификации пляжей) детализированы требования к категориям пляжей, которые состоят из 5 разделов.

При этом ряд из них содержит требования для обеспечения безопасности людей на водных объектах, например:

1. В разделе требований по обеспечению безопасности пляжей указаны следующие критерии:

– наличие пункта медицинской помощи;

– наличие легкодоступных стоек (щитов) с навешенными на них спасательными кругами и «спасательными концами Александрова» — средствами для оказания помощи утопающим на береговой части пляжа не далее 5 метров от воды через каждые 50 метров;

– наличие спасательных постов (станций);

– наличие средств связи с медицинскими, спасательными, надзорными и правоохранительными органами;

– наличие санитарно-эпидемиологического заключения уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере государственного санитарно-эпидемиологического надзора о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта для купания.

2. Раздел требования по информированию посетителей.

3. В прочих требованиях:

– перед началом купального сезона — очистка дна акватории пляжей от стекла, острых камней и других опасных предметов;

– оборудование участков акватории для купания детей и для лиц, не умеющих плавать, с глубинами не более 1,3 м;

– обозначение участков для купания линией поплавков, закрепленных на тросах или другим доступным способом;

– наличие стендов с материалами по профилактике несчастных случаев на воде и стендов с указанием температуры воды и воздуха.

Таким образом, хотя требования ст. 12 Закона № 4-ФЗ и подзаконного акта, принятого на основании Закона № 132-ФЗ — Правил классификации пляжей относятся к разным, при этом пересекающимся, предметам ведения, вместе с тем, в целях обеспечения безопасности людей на водных объектах требования по безопасности должны быть едины и согласованы. Императивными в области безопасности людей на водных объектах являются требования, установленные Законом № 4-ФЗ, а также должны ими стать (после принятия) требования безопасности людей на водных объектах, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области обеспечения безопасности людей на водных объектах — МЧС России.

Кроме того, пляж одновременно выступает объектом в сфере обеспечения безопасности людей на водных объектах (предмет Закона № 4-ФЗ), объектом туристской индустрии (предмет Закона № 132-ФЗ), водным объектом и земельным участком (предмет Водного и Земельного кодексов). При этом на уровне федерального законодательства понятие — пляж не закреплено. Вместе с тем, в Правилах классификации пляжей, указано, что классификация пляжей осуществляется в отношении пляжей, соответствующих пункту 46 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 57617–2017 «Объекты отдыха, развлечения, культуры и спорта на открытой водной поверхности и их инфраструктура. Термины и определения», утвержденного и введенного в действие приказом Росстандарта от 17 августа 2017 г. N 913-ст. Согласно, которого пляж — участок побережья естественного или искусственного водоема с прибрежными водами (акваторией), оборудованных и пригодный для организованного отдыха, купания и приема оздоровительных и профилактических процедур.

Решение выявленных проблем требует комплексных изменений в Водный кодекс РФ, Закон № 4-ФЗ и Закон № 132-ФЗ, направленных на формирование единого правового режима пляжа как объекта, одновременно обеспечивающего безопасность людей, санитарно-эпидемиологическое благополучие и доступность для всех категорий отдыхающих.

Наличие системных дефектов в Законе № 4-ФЗ были выявлены еще на стадии принятия законопроекта Винокуровым В. А. и Сташковым Р. С. в статье «Критический анализ отдельных норм Федерального закона «О безопасности людей на водных объектах» [2]. Цель их работы была обратить внимание должностных лиц, причастных к подготовке проектов федеральных законов, на выявленные правовые и организационные проблемы. Которые так и остались во вступившем в силу Законе № 4-ФЗ.

Одной из работ, предшествовавшей принятию Закона № 4-ФЗ, является статья В. А. Зокоева и К. М. Иванова «О совершенствовании правового регулирования безопасности людей на водных объектах в Российской Федерации» [3]. Авторы анализируют действовавшее на тот момент законодательство, выявляют правовые пробелы в регулировании безопасности и обосновывают необходимость единообразного применения терминов при правовом регулировании вопросов безопасности людей на водных объектах. Именно этот вывод непосредственно предвосхищает проблему отсутствия легального определения понятия «пляж», выявленную в настоящем анализе.

Е. Н. Абанина в статье «Правовое регулирование обеспечения безопасности жизни людей на водных объектах в субъектах Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ» [1] проводит анализ регионального законодательства Приволжского федерального округа и прямо указывает, что оно «характеризуется наличием пробелов, противоречий и иных дефектов». Автор особо отмечает, что «в связи с отсутствием единого понимания пляжа на федеральном уровне отсутствует единый подход и в региональных правилах», и приводит примеры различных определений: в Пермском крае и Ульяновской области пляж понимается как «участок побережья с прилегающей акваторией», в других регионах — как «участок береговой линии». Е. Н. Абанина обосновывает необходимость дополнения статьи 50 Водного кодекса РФ определением понятия пляжа, учитывающим «особенности двойного статуса объекта».

Для реализации государственной политики в области обеспечения безопасности людей на водных объектах, установления единого подхода и синхронизации требований по обеспечению безопасности людей на водных объектах и классификационных категорий пляжей необходимо:

1. МЧС России реализовать свои полномочия в соответствии с подпунктом «е» пункта 4 части 2 статьи 4 Закона № 4-ФЗ и утвердить требования безопасности людей на водных объектах.
2. Минэкономразвития России привести в соответствие с требованиями по обеспечению безопасности людей на водных объектах Правила классификации пляжей и устранить противоречия, а именно:
   1. Дополнить подпункт «г» пункта 4 словами «информацией об учете пляжа, как объекта государственного надзора Государственной инспекцией по маломерным судам МЧС России» [9].
   2. Требования к категориям пляжей:

– дополнить наличием акта водолазного обследования дна;

– заменить параметры глубины участков акватории для купания детей и для лиц, не умеющих плавать не более 1,2 м.

3. На уровне федерального законодательства, ввести единое понятие — пляж.
4. Абзац 5 части 13 статьи 5 Закона № 132-ФЗ после слов «купания» дополнить словами «либо мотивированного представления должностного лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности людей на водных объектах».

Литература:

1. Абанина Е. Н. Правовое регулирование обеспечения безопасности жизни людей на водных объектах в субъектах Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ / Е. Н. Абанина. — DOI 10.33184/pravgos-2024.4.1 // Правовое государство: теория и практика. — 2024. –No 4. — С. 7–13.
2. Винокуров В. А., Сташков Р. С. Критический анализ отдельных норм Федерального закона «О безопасности людей на водных объектах» / В. А. Винокуров, Р. С. Сташков // Транспортное право и безопасность. 2025. N 1 (53). С. 18–25.
3. Зокоев В. А., Иванов К.М «О совершенствовании правового регулирования безопасности людей на водных объектах в Российской Федерации» //Ленинградский юридический журнал, 2021, № 2(64). С. 130–142 DOI: 10.35231/18136230_2021_2_130.
4. Федеральный закон от 03.02.2025 № 4-ФЗ «О безопасности людей на водных объектах» // [Электронный ресурс] – https://rg.ru/documents/2025/02/05/fz4.html?ysclid=mu12v61599157149&utm_referrer=https%3A%2F%2Fya.ru%2F (дата обращения: 14.09.2026).
5. Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_12462/?ysclid=mu8j5e1m39901984268 (дата обращения: 14.09.2026).
6. Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2025 году // [Электронный ресурс] —https://mchs.gov.ru/dokumenty/8309?ysclid=mu8j72qkqe502779149 (дата обращения: 14.09.2026).
7. Распоряжение МЧС России от 29.12.2025 N 1163 «Об утверждении Программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям по федеральному государственному контролю (надзору) за безопасностью людей на водных объектах на 2026 год» // [Электронный ресурс] – https://44.mchs.gov.ru/glavnoe-upravlenie/sily-i-sredstva/gosudarstvennaya-inspekciya-po-malomernym-sudam/normativno-pravovye-akty/rasporyazhenie-mchs-rossii-ot-29-12-2025-n-1163-ob-utverzhdenii-programmy-profilaktiki-riskov-prichineniya-vreda-ushcherba-ohranyaemym-zakonom-cennostyam-po-federalnomu-gosudarstvennomu-kontrolyu-nadzoru-za-bezopasnostyu-lyudey-na-vodnyh-obektah-na-2026-god?ysclid=mu8jau9i34870687759 (дата обращения: 14.09.2026).
8. Указ Президента РФ от 16 октября 2019 г. № 501 «О Стратегии в области развития гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на период до 2030 года» // [Электронный ресурс] – https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72771784/?ysclid=mu8ksnkmrd289724943 (дата обращения: 14.09.2026).
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.07.2025 г. № 991 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за безопасностью людей на водных объектах» // [Электронный ресурс] – http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202507030020?ysclid=mu9fld2pb7963068317 (дата обращения: 14.09.2026).