Создание института местного самоуправления стало важнейшим этапом формирования народовластия в России. Закрепление на конституционном уровне возможности населения осуществлять свою власть через органы местного самоуправления свидетельствует о расстановке приоритетов государства, первоочередном внимании к интересам и потребностям своих граждан. Ключевым аспектом реализации воли народа является нормотворческий процесс органов местного самоуправления, который должен осуществляться в строгом соответствии с российским законодательством, и служить средством его развития и конкретизации. Очевидно, что формирование отечественной правовой системы без учета результатов нормотворческого процесса органов местного самоуправления будет неполным в виду того, что законы и ведомственные нормативные акты регулируют наиболее важные общественные отношения, не затрагивая отдельные вопросы поведения субъектов. Изложенное обусловливает актуальность и значимость нормотворческой деятельности муниципалитетов и предъявляет к ней повышенные требования.
Правовой фундамент для динамичного развития нормотворческой деятельности муниципальных образований образуют Конституция РФ [1], Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] и нормативные акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы местного самоуправления.
Вместе с тем, как показывает практика, муниципалитеты не всегда эффективно реализуют функцию нормотворчества, допуская принятие правовых актов, не корреспондирующих с правовой системой России, ущемляющих права и свободы граждан. Остается значительным объем нормативных правовых актов, противоречащих правилам, приемам и средствам юридической техники, что приводит к серьезным правотворческим ошибкам, в результате чего нарушается весь процесс правообразования. Не во всех муниципалитетах осуществлена работа по приведению нормативных актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Встречаются действующие нормативные акты муниципального значения, явно противоречащие нормам российского законодательства. Довольно часто в правовых актах, принятых органами местного самоуправления отсутствует механизм выполнения того или иного нормативного документа. Указанные факты свидетельствуют об отсутствии должного контроля за нормотворческим процессом муниципальных образований и его результатами, отсутствии системности в работе соответствующих служб, а также о необходимости дальнейшего совершенствования указанной деятельности.
В данной связи особое значение приобретают принципы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, роль которых в данном процессе сложно переоценить. Являясь основными, руководящими идеями и началами, они отражают ключевые аспекты нормотворчества, характеризуя устойчивые, закономерно существующие отношения и воплощая в своем содержании конкретные черты и особенности всего правотворчества [3, с. 85–86].
Первой работой, в которой говорилось о принципах правотворчества, была монография Д. А. Керимова «Законодательная деятельность советского государства» [4, с. 1733]. Автор выделил три основных принципа законодательной деятельности государства:
1. Закрепление в праве политических и экономических условий, обеспечивающих простор для проявления объективных законов, а также для их познания и наиболее целесообразного использования;
2. Закрепление и установление правовых норм, максимально способствующих разрешению назревших общественных задач;
3. Выражение общей воли народа в целях максимально точного, правильного и целесообразного использования объективных закономерностей в интересах всего общества.
При первом ознакомлении становится ясно, что указанные принципы носят слишком общий характер. Поэтому рассмотрение учеными данных основных начал, конечно же, привело к их переосмыслению, в связи с чем содержание данных принципов было раскрыто и конкретизировано. Так, например, профессор A. C. Пиголкин выделил следующие принципы, на которые опирается правотворческая деятельность современных цивилизованных государств: демократизм, законность, гуманизм, научный характер, профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов [5, с. 201–202].
Однако основные принципы правотворчества в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления имеют свои особенности и преломляются по-своему. Кроме этого, существуют и специальные основные идеи, начала, характерные только для муниципального нормотворчества. В связи с изложенным, представляется возможным выделить и раскрыть такие основные принципы нормотворчества органов местного самоуправления, как законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм.
Одним из главных принципов муниципального нормотворческого процесса является законность. Русский философ и юрист И. А. Ильин, как бы предчувствуя хаос надвигающихся революций 1917 года, писал о законности правотворчества, о том, что каждый правовой строй должен непременно открывать людям эту возможность совершенствовать законы по закону, то есть улучшать правовой порядок, не нарушая правового порядка; а правовой строй, который закрывает эту возможность для всех или для широких кругов народа, лишая их доступа к законодательству, готовит себе неизбежную революцию [4, с. 19]. Законность — это феномен многогранный, сложный, имеющий определенные нюансы, требующий вдумчивого анализа. Детальное изучение этого термина предполагает исследование его различных сторон, применение специальных и частных методов исследования с позиции государственно-правовой науки. Законность в многообразии своих проявлений была и остается весьма актуальным и востребованным явлением в современной науке. Однако будет справедливым уточнить, что изучение обеспечения законности через призму нормотворчества органов местного самоуправления нуждается в более весомом количестве и качестве исследований.
Особую значимость принцип законности приобретает сегодня — в современной обстановке, сопровождающейся масштабными реформами во многих сферах общества и государства. В нормотворческой деятельности муниципалитетов содержание данного принципа находит выражение в необходимости принятия органами местного самоуправления нормативных актов исключительно в рамках полномочий, установленных для субъектов этой деятельности в рамках соответствующих указов и актов Президента РФ и Правительства РФ, ведомственных и региональных нормативных правовых актов.
Но, прежде всего, правовые акты органов местного самоуправления должны корреспондировать с международно-правовыми стандартами в сфере уважения и соблюдения прав и интересов человека, Конституцией России, комплексом правовых актов, издаваемых высшими должностными лицами государства и органами законодательной, исполнительной власти. Полагаем, что законодательные акты, являясь документами, обладающими значительной юридической силой, должны быть ориентированы на конкретизацию положений, отраженных в Конституции РФ, а подзаконные акты по своему назначению должны конкретизировать законы, обеспечивая создание необходимых условий, позволяющих эффективной реализовать предписания законов.
Разрабатывая муниципальный нормативный акт, важно понимать, что проблемы и вопросы, решаемые с его помощью, относятся к полномочиям конкретного органа местного самоуправления. Необходимо помнить, что конкретный вопрос, затрагиваемый и регулируемый будущим правовым актом, должен решаться только соответствующим муниципалитетом, уполномоченным на это. Разрешение проблемной ситуации предполагает осуществление нормотворческой деятельности в рамках предписаний, установленных федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РВ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ. Важно понимать, что принцип законности предполагает необходимость функционирования системы контроля и надзора за соответствием принятых актов нормам права. Несколько таких функций возложено на органы судебной власти.
Принцип научности является важнейшей основной идеей, руководящим началом применительно к нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Следует признать, что в настоящее время встречаются случаи формального подхода к муниципальному нормотворчеству через призму научной составляющей. Это обусловливает не всегда обоснованные меры по оптимизации отечественной правовой системы. Такое, как правило, происходит в тех случаях, когда за основу берутся принципы и методы, не учитывающие объективные закономерности развития правовой системы. В данной связи приходится констатировать, что результативность правотворческой работы будет видна тогда, когда ее содержание будет включать в себя учет происходящих изменений в социуме с опорой на современные научные достижения.
Следует помнить, что содержание принципа научности находит воплощение в деятельности муниципалитетов не только связанной с уяснением различных научных позиций и рекомендаций, но и активной работой по использованию практики применения правовых норм, адаптируя их под специфику правоотношений, возникающих в процессе функционирования органов местного самоуправления. Нужные сведения могут находиться в содержании исследований криминологической и социологической направленности, статистических и других данных, содержащих описание и характеристику работы других органов местного самоуправления, описывающих положительный, инновационный опыт работы. Полезные сведения можно почерпнуть из анализа различных совещаний, коллегий, семинаров, конференций проводимых по рассматриваемой проблематике. Вышеизложенное позволяет заключить о том, что разработка нормативных актов будет гораздо эффективней, если нормотворческая деятельность будет реализована с учетом положительного практического опыта и содержать решение реальных актуальных вопросов, требующих урегулирования.
Обращаясь к рассмотрению следующего принципа — технического совершенства, может создаться впечатление, что каких-либо различий между ним и ранее рассмотренным принципом научности не существует. Отчасти этот вывод справедлив, т. к. рассмотрение какого-либо принципа в отрыве от других, без учета их взаимообусловленности будет некорректным. Принцип технического совершенства, вытекая из принципа научности, уточняя и конкретизируя его, может быть выделен как автономный в виду того, что как отметил исследователь A. C. Пиголкин, в степени совершенства ее правил, в том, насколько последовательно эти правила претворяются в жизнь, отражается социальная сущность права, степень заинтересованности государства в праве и законности [6, с. 93]. О важности принципа технического совершенства писал еще в 1906 году Р. Иеринг. Он отмечал, что техническое несовершенство в праве представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях [7, с. 24.].
Важнейший принцип нормотворчества — принцип демократизма. Существует мнение, что необходимо различать принципы демократизма и народности. Но слово «демократия» в переводе с греческого языка означает — власть народа, что, по нашему мнению, означает тождественность этих терминов. Представляется, что принцип демократизма в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления выражается в том, что проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за «круглыми столами», в научно-исследовательских, высших учебных заведениях, что вызывает определенный оптимизм. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами- практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что говорит о становлении в России элементов гражданского общества. Непосредственное участие общественности и средств массовой информации в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов выступает одним из видов гарантий предупреждения коррупциогенности законодательства и предупреждения коррупции в процессе подготовки нормативных актов [8, с. 108–109].
Нельзя не отметить значение принципа гуманизма в процессе нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Нормотворчество и его конечный продукт должны соответствовать положениям международного и отечественного законодательства в сфере уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что характерной особенностью таких правовых норм будет не только формальное соответствие и непротиворечие положениям вышестоящих нормативных актов, но и включение в их содержание определенных механизмов по их практической реализации.
Современный этап развития общества не умаляет проблему регулирования процессов обеспечения и охраны прав, свобод и обязанностей человека и гражданина с помощью муниципальных нормативных актов. Принимаемые на основе и во исполнение актов высших органов государственной власти, они призваны уточнять сложный механизм реализации субъективных прав и соблюдения позитивных обязываний.
Другим немаловажным принципом муниципального нормотворчества является принцип профессионализма. Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В правотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, экономистов, философов, психологов, то есть ученых различных специальностей. Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения. Кроме ученых-юристов к нормотворческому процессу необходимо привлекать и юристов-практиков, которые в своей правоприменительной деятельности будут работать с этими юридическими нормами непосредственно, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан [9].
Все перечисленные выше принципы нормотворчества можно назвать взаимосвязанными, потому что работать они могут только во взаимодействии. Их можно назвать и общими, так как эти принципы приемлемы для всех без исключения способов нормотворчества, в том числе и для разработки и принятия муниципальных нормативных актов. Однако в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления они приобретают специфику, идущую от ее особенностей, и, соответственно, дополняются принципами, которые характерны только для муниципального нормотворческого процесса. Это принцип единоначалия и принцип субординации. Также к муниципальным принципам следует отнести и отраслевой принцип, предусматривающий разработку муниципалитетами проектов нормативных актов, направленных на регулирование деятельности данных органов местного самоуправления.
Вышеизложенное позволяет констатировать, что соблюдение общих и муниципальных принципов нормотворчества имеет огромное теоретическое и практическое значение. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, построенная с учетом вышеобозначенных основных, руководящих идей и начал, отражающих ее ключевые аспекты, будет способствовать установлению надлежащего правового порядка, соответствовать идеям построения правового государства и гражданского общества.
Литература:
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993). Собрание законодательства РФ от 03.03.2014, № 9, ст. 851.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013). Российская газета от 30.12.2013.
3. Правотворчество в СССР / Под ред. A. B. Мицкевича. — М., 1974. — 198с.
4. Керимов Д. А. Законодательная деятельность Советского государства. — М., 1955. — 179с.
5. Общая теория права: Учебник / Под ред. A. C. Пиголкина. — М., 1995. — С. 252с.
6. Пиголкин A. C. Подготовка проектов нормативных актов. — М., 1974. — 117с.
7. Иеринг Р. Юридическая техника. — СПб., 1906. — 146с.
8. Тогонидзе Н. В. Политическая коррупция в России (материалы «круглого стола») // Гос-во и право. — 2003. — № 4. — С. 108–109.
9. Арзамасов, Ю. Г. Введение в нормографию: теорию и методологию нормотворчества: учебное пособие. — М.: Государственный университет — Высшая школа экономики; Российский университет кооперации, 2009. — 156 с.
