Основные направления совершенствования организационно-правовых основ механизма обеспечения права граждан России на проведение публичных мероприятий

Организационно-правовые основы функционирования механизма обеспечения прав граждан России на проведение публичных мероприятий отражаются не только в правовых нормах, содержащихся в том или ином законодательном или нормативном правовом акте, а также находят свое отражение в тех результатах, которые на сегодняшний день мы можем исследовать как продукт применения законодательства, регламентирующего право граждан России на проведение публичных мероприятий.

Федеральный закон от 19.06.2004 года «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» №54-ФЗ исчерпывающе определяет публичное мероприятие как открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений, а так же религиозных объединений. Согласно закону, целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

При этом, однако, следует иметь в виду, что буквальное толкование норм закона может привести к тому, что многие публичные мероприятия, организуемые гражданами для выражения их мнения, например, по конкретным вопросам жизни своего микрорайона или по поводу тех или иных действий местной администрации, окажутся вне сферы регулирования закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Показательным в этом смысле является случай, имевший место в г. Кирове, где администрация города посчитала невозможным «согласовать» проведение пикета комитетом жильцов на том основании, что заявленной целью акции было выражение протеста против незаконного, по мнению жителей, строительства здания на участке между домами. Администрация города сочла, что организация пикета с такой целью не подпадает под действие Федерального закона №54- ФЗ от 19.06.2004, регулирующего лишь публичные мероприятия, проводимые для выражения мнений и выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни, а также внешней политики страны в целом. В итоге пикет не состоялся.[1, С. 83]

Проведение публичных мероприятий в целях предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума регулируется как Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", так и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Действие названного федерального закона не распространяется на религиозные обряды и церемонии, на спортивные, театральные и любые другие публичные мероприятия, целью которых не является свободное выражение и формирование мнений либо выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Публичные мероприятия, в ходе которых звучат призывы к войне и насилию, разжигается расовая, этническая или религиозная ненависть, должны, конечно, рассматриваться как не подпадающие под определение "мирные собрания" и подлежат прекращению. Следует согласиться с рекомендациями, содержащимися в Руководящих принципах Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, согласно которым, например, призывы к насильственному изменению (свержению) конституционного строя составляют достаточную основу для прекращения публичного мероприятия. Соответственно, действия властей, направленные на прекращение подобного публичного мероприятия, не являются нарушением права на мирные собрания. С другой стороны, публичное осуждение действующих властей, призывы к их отставке или наказанию законными средствами, равно как и публичное выражение мнения о необходимости изменения конституционного строя путем применения предусмотренных законом процедур, не должны ограничиваться, ибо они вписываются в общепринятую концепцию обеспечения права на свободу слова и собраний.

Большинство публичных мероприятий не имеет жесткой увязки с конкретным объектом и может проводиться в любом пригодном для этого месте. Однако такой вид публичного мероприятия, как, например, пикетирование, всегда имеет конкретного адресата своих требований или мнений. По этой причине его участники, как правило, обоснованно негативно воспринимают предложения об изменении места проведения своего мероприятия. Кроме того, как закон, так и элементарная логика подсказывают, что любое публичное мероприятие вообще проводится для привлечения внимания общества к каким-либо проблемам. Проведение публичного мероприятия в таком месте, где сделать этого нельзя, объективно лишено смысла.

Можно допустить, что, предлагая изменить место проведения публичного мероприятия, органы исполнительной власти и местного самоуправления исходят из таких аполитичных практических соображений, как необходимость обеспечения безопасности его участников, рационального использования территории с учетом ее максимально возможной и минимально достаточной заполняемости и т.д. В свою очередь, у организаторов публичных мероприятий могут быть не менее убедительные причины не соглашаться с предложением властей. Законодательно же вопрос о том, чья точка зрения имеет приоритет, пока в российском законодательстве четко не урегулирован.

Следует, однако, заметить, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» имеет лазейку, позволяющую властям не допустить проведения публичного мероприятия, запретить которое они формально не могут. Согласно ч. 5 ст. 5 указанного закона, организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти или местного самоуправления «не было согласовано» изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения этого мероприятия. Наличие в законе приведенного выше положения чревато тем, что любые разногласия, возникающие между органами власти и организаторами публичного мероприятия относительно места и времени его проведения, будут решаться в пользу органов властей. Что, по всей видимости, не в полной мере согласуется с уведомительным порядком проведения публичных мероприятий.[2, С. 211]

Наряду с федеральным законом конституционное право на мирные собрания регулируется также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Весьма спорной в этой связи представляется устанавливаемая некоторыми такими актами практика нормативного определения постоянных мест, где только и разрешается проводить публичные мероприятия. В частности, согласно пункту 1.2 Постановления Администрации Читинской области от 18.03.2003, органы местного самоуправления определяют перечень мест проведения публичных мероприятий с учетом конституционных прав и свобод всего населения муниципального образования. [3, С. 5] Вообще говоря, рациональность подобной практики вроде очевидна. Вместе с тем нельзя не констатировать, что она, в сущности, чревата ограничением конституционного права на мирные собрания путем создания «обычая», не обязательно совпадающего с буквой и духом федерального закона. Этот закон определяет лишь места, где проведение публичных мероприятий запрещается, тем самым позволяя их в любых других местах на основе принципа «все, что не запрещено, - разрешено». Практика же, описанная выше, опирается на прямо противоположный принцип – «все, что не разрешено, - запрещено».

В действующем Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» закреплен перечень мест, в которых не допускается проведение публичного мероприятия. К ним относятся:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;

3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

В соответствии с тем же федеральным законом, порядок проведения публичных мероприятий на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включающего Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации.

В рамках той же логики федеральный закон предоставляет органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право определять порядок, т.е. по существу ограничивать проведение публичных мероприятий на любых территориях, которые они своим решением объявят памятниками истории и культуры. На деле, однако, это положение федерального закона представляется необоснованно расширительным и допускающим произвольное толкование.

Так, например, постановлением администрации Алтайского края № 34 от 3 февраля 2006 года утвержден Порядок проведения публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры Алтайского края, которым установлено, что, с учетом особого значения площади Советов для сохранения культурного облика города Барнаула и исторических традиций Алтайского края, она используется только для проведения торжественных митингов и военно-патриотических мероприятий, а также для празднования Дня города.

Решением Алтайского краевого суда от 22 ноября 2006 года, подтвержденным кассационным определением Верховного Суда РФ от 21 февраля 2007 года, данный раздел постановления краевой администрации признан недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу.[4, www.minjust.ru]

Судом установлено, что площадь Советов, являющаяся центральной площадью г. Барнаула, в государственные списки недвижимых памятников истории и культуры не была внесена и к объектам культурного наследия в установленном порядке так же не отнесена.

Имеющиеся на ее территории четыре памятника истории и культуры не могут служить основанием для автоматического отнесения к памятникам истории самой площади, поскольку статьей 3 Федерального закона №54-ФЗ как объекты истории и культуры определены отдельные памятники, а не объединяющая их территория.

При таких обстоятельствах ограничения, связанные с проведением публичных мероприятий на площади Советов г. Барнаула, были признаны судом противоречащими федеральному законодательству

Столь же неоднозначным оказывается на практике и используемое в федеральном законе понятие «непосредственно прилегающая территория». Согласно закону, «территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, - это земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства».

Такое положение закона открывает простор для его произвольного толкования. К примеру, в столице Республики Бурятия г. Улан-Удэ для проведения публичных мероприятий закрыта площадь Советов, целиком рассматриваемая властями как непосредственно прилегающая к зданию Конституционного суда республики. Подобные примеры произвольного и необоснованно расширительного толкования понятия «непосредственно прилегающие территории» обнаруживаются в нормативных правовых актах и других субъектов Российской Федерации.[5, С. 7]

В связи с этим следует подчеркнуть, что отсутствие четкого и конкретного нормативного определения понятия "непосредственно прилегающей территории" нарушает принцип правовой определенности, в результате чего, даже действуя с должной осмотрительностью, организаторы и участники публичных мероприятий не всегда могут в достаточной степени предусмотреть последствия своих действий.

Так, житель Екатеринбурга Ш. привлечен к административной ответственности за нарушение порядка проведения пикетирования. Место для проведения пикета было избрано им в пределах видимости Свердловского областного суда, но без захода на окружающий здание суда участок, обозначенный толстой металлической цепью на расстоянии 25 - 30 метров от фасада здания. Посчитав, что эта металлическая цепь обозначает территорию, непосредственно прилегающую к зданию суда, Ш. проводил пикет за ее пределами, но был задержан сотрудниками милиции. В отношении Ш. был составлен протокол об административном правонарушении. В ходе рассмотрения дела Ш. мировым судьей выяснилось, что определить границы земельного участка, непосредственно прилегающего к зданию областного суда, невозможно по причине отсутствия необходимого для этого документа - межевого дела. Тем не менее, Ш. был признан виновным в пикетировании в запрещенном месте - на территории, непосредственно прилегающей к зданию суда. При этом суд исходил из положений пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса РФ, согласно которому границы и размеры земельного участка, определяются с учетом его фактически используемой площади. Такая позиция суда была поддержана во всех судебных инстанциях, включая Верховный Суд РФ.[6, С. 365]

По нашему мнению, нормативное регулирование, примененное при вынесении всех судебных решений по этому делу, нарушает принцип правовой определенности, поскольку не позволяет гражданину предвидеть фактические и юридические последствия реализации своего конституционного права на мирное собрание.

Действующий Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не устанавливает оснований для временного запрета публичных мероприятий в отдельных районах или населенных пунктах страны. Между тем целесообразность сохранения столь очевидного пробела как минимум не бесспорна. Нельзя, в частности, не упомянуть о том, что Европейская комиссия по правам человека, рассматривая дела, поступившие из Швейцарии и Великобритании, сочла приемлемым временный запрет всех публичных мероприятий в отдельных населенных пунктах в случае, если их проведение сопряжено с серьезной угрозой общественной безопасности и общественному порядку. Вполне понятно, однако, что наличие такой угрозы должно быть убедительно аргументировано, а запрет на публичные мероприятия не может быть выборочным.

Федеральный закон четко регламентирует действия уполномоченных представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления по прекращению публичных мероприятий. Весьма характерно при этом, что закон не делит публичные мероприятия на «санкционированные» и «несанкционированные» и, естественно, не устанавливает какой-то особый порядок для прекращения последних.

Согласно закону, прекращение публичного мероприятия - это не одномоментный акт, а многоэтапная процедура, по сути дела нацеленная на то, чтобы избежать или максимально снизить вероятность применения силы к его участникам. Именно поэтому ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» устанавливает, что обоснованное указание о прекращении публичного мероприятия должно быть дано сначала его организаторам, и только затем напрямую его участникам. И что в обоих случаях, как организаторам, так и участникам публичного мероприятия необходимо предоставить разумное время для выполнения указания о его прекращении.

Применение силы для прекращения публичного мероприятия, как бы «зашифрованное» в стандартной формуле «действия в соответствии с законодательством Российской Федерации», согласно ч. 2 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», допускается только в случаях невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия или возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и других ситуаций, требующих экстренных действий. При этом ясно, что и в указанных случаях применение силы должно быть сведено к необходимому минимуму.

В целом же должностные лица, отвечающие за поддержание правопорядка, должны избегать применения силы для прекращения публичных мероприятий ненасильственного характера. Именно на такой подход ориентируют общепринятые международные стандарты и, в частности, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, одобренные восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушениями в сентябре 1990 года. Принципиально важно при этом, что, как подчеркивается в ст. 8 этого документа, «внутренняя политическая нестабильность или любые другие чрезвычайные общественные явления не могут служить оправданием для любого отступления от настоящих Основных принципов».

Отдельно следует сказать об установленных Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» гарантиях реализации права граждан на проведение публичного мероприятия. Принципиально важной представляется норма, обязывающая органы государственной власти или местного самоуправления, которым адресованы вопросы, ставшие причиной проведения публичного мероприятия, рассмотреть их по существу и сообщить о принятых решениях организатору мероприятия (ч. 2 ст. 18). Такие решения совсем не обязательно должны предусматривать согласие с требованиями участников публичного мероприятия. Однако приниматься они должны всегда, хотя бы в знак уважения государства к мнению своих собравшихся на манифестацию граждан.

Не менее важно и предусмотренное ст. 19 того же закона положение, согласно которому решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, нарушающих право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суде.

Л. обратился в суд с заявлением о признании недействующими глав 2 и 3 Закона Калининградской области « 110 от 12.02.1999 «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области», ссылаясь на то, что в соответствии с ними собрание граждан допускается только после получения разрешения от органа местного самоуправления, в то время как, согласно Федеральному закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», процедура созыва собрания носит уведомительный характер.

Решением Калининградского областного суда от 21.10.2004 в удовлетворении заявленного требования отказано по следующим основаниям. В соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» одной из форм прямого волеизъявления населения в вопросах местного значения является собрание (сход) граждан. При этом правовое регулирование вопросов порядка созыва и проведения собраний (схода) отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области № 110 устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления на собрании (сходе). При этом понятия «собрания» в приведенных законах носят различный правовой характер, как, собственно, и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.[7, Ст. 2939]

Решение суда в принципе представляется обоснованным. Вместе с тем, законодателю следует, видимо, избегать использования одних и тех же терминов для обозначения различных правовых категорий, особенно в тех случаях, когда речь идет о реализации конституционных прав граждан.

Действующий Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», несмотря на отмеченные пробелы, а также нестыковки отдельных своих положений, в принципе позволяет гражданам реализовать свое конституционное право собираться мирно и без оружия. Многое, однако, зависит от способности органов власти применять этот вполне соответствующий Конституции Российской Федерации закон единообразно и аполитично, то есть не подразделяя организаторов и участников публичных мероприятий на нравящихся и не нравящихся, лояльных к власти и находящихся в оппозиции, и соответственно не предоставляя режима наибольшего благоприятствования первым в ущерб вторым. Сила, справедливость и сама сущность любого закона в том, что он один для всех.

Закон предусматривает для органа власти единственный канал общения с организатором публичного мероприятия до его проведения - процедуру приема уведомления об этом. Вполне понятно поэтому, что за неимением других законных средств именно процедура уведомления используется некоторыми представителями власти для произвольного ограничения права граждан на мирные собрания.

Федеральный закон (ч. 1 ст. 7) обязывает организатора публичного мероприятия не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения подать уведомление об этом. Уведомление о пикетировании группой лиц подается не позднее, чем за три дня до его проведения. Практика подтверждает, что такие сроки достаточны для эффективной реализации конституционного права на мирные собрания, отвечают требованию соразмерности и выступают в качестве процедурной гарантии, как для организаторов публичного мероприятия, так и для органов власти.

Такие же сроки подачи уведомлений устанавливают нормативные правовые акты практически всех субъектов Российской Федерации. В отдельных регионах, например в Тюменской области, уведомление подается строго за 10 дней до проведения публичного мероприятия. Впрочем, само по себе такое ограничение, как представляется, мало влияет на эффективность реализации конституционного права на мирные собрания.

Уведомление должно содержать полную информацию о цели, форме, месте проведения и маршрутах движения участников, о дате, времени начала и окончания мероприятия и т.д. Закон не предполагает возможности отказа в приеме уведомления, в том числе даже составленного неверно или не содержащего полной информации о мероприятии. Со своей стороны, согласно пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 12 того же закона, орган власти должен документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия и в трехдневный срок довести до сведения его организатора обоснованные предложения об изменении места и (или) времени мероприятия, а также об устранении несоответствия уведомления о нем требованиям закона.

Таким образом, федеральный закон не предоставляет органу власти права не принять уведомление о проведении публичного мероприятия. Но зачастую законодатель в субъектах Российской Федерации пытается это право себе присвоить, включая в собственные законы положения о «признании уведомления не поданным», о «нерегистрации уведомления», об «отказе в принятии уведомления» и т.п. 

«Лидерство» в части изобретения казуистических формулировок, позволяющих максимально усложнить и запутать сугубо техническую процедуру подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, принадлежит властям Республики Башкортостан. В соответствии с ч. 5 ст. 4 закона Республики Башкортостан «О порядке уведомления о проведении публичного мероприятия» от 19 апреля 2005 года уполномоченный орган власти может на первом этапе принять решение о регистрации или нерегистрации поступившего уведомления, а на втором - о его принятии или признании неподанным. «Изюминка» двухступенчатой процедуры в том, что она позволяет органу власти объявить «неподанным» уже принятое и зарегистрированное уведомление.[8, С. 12]

В соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться как в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и в орган местного самоуправления. Нормативные акты субъектов Российской Федерации вводят правовые основания для такой дифференциации.

Как правило, уведомление о проведении мирного собрания подается в орган местного самоуправления муниципального образования. При этом, однако, в большинстве регионов Российской Федерации структурное подразделение или должностное лицо в органе местного самоуправления, уполномоченное осуществлять прием, учет и рассмотрение уведомлений, не определено нормативно и назначается распоряжением руководителя соответствующей местной администрации по его усмотрению. В Республике Хакасия уведомления рассматриваются Общим отделом, в Пензенской области - Отделом делопроизводства, в Ивановской области - Организационным отделом. Проблема, как представляется, не в названии подразделения, призванного обеспечивать важнейшее конституционное право граждан, а в легко угадывающемся за подобным разнобоем восприятии работы с уведомлениями как второстепенной технической функции, не требующей ни глубокого знания законодательства, ни ответственности за принимаемые решения. В странах с устоявшимися демократическими традициями такое восприятие, может быть, и уместно. В России же оно чревато дополнительными «невынужденными» ошибками должностных лиц, а порой и их откровенным произволом.

Уведомление подается в администрацию субъекта Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются государственные органы субъекта Российской Федерации. Такой порядок существует в Республике Башкортостан, в Удмуртской Республике, в Челябинской, Омской, Астраханской, Липецкой и Костромской областях. В Республике Татарстан, в Ставропольском крае, в Московской области в г. Санкт-Петербурге уведомление подается в администрацию субъекта Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории нескольких муниципальных районов, в Республике Башкортостан - если оно проводится в виде демонстрации или шествия.

В некоторых регионах необходимость подачи уведомления в администрацию субъекта Российской Федерации обусловливается также проведением публичного мероприятия на центральных магистралях и площадях города, на территории, непосредственно прилегающей к зданиям федеральных органов власти, представительств иностранных государств, заявленной численностью участников мероприятия и т.д.

В принципе обширный и не единообразный перечень обстоятельств, при которых уведомление о проведении публичного мероприятия должно подаваться в администрацию субъекта Российской Федерации, не вступает в противоречие с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Рассмотрение уведомлений в администрации субъекта Российской Федерации, наверное, можно было бы даже приветствовать, как повышающее уровень ответственности за принимаемые решения. Проблема, однако, в том, что по давней российской традиции, чем выше уровень руководителя, тем ниже вероятность наступления для него правовой ответственности за не вполне согласующиеся с законом решения. Не случайно, поэтому отдельные руководители субъектов Российской Федерации порой «смело» берут на себя ответственность за наложение прямого запрета на проведение конкретных публичных мероприятий, чего по закону делать не могут.

Общее требование о содержании уведомления, закрепленное в ч.ч. 3 и 4 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в той или иной степени продублировано в законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако некоторые субъекты Российской Федерации установили дополнительные требования, вызывающие серьезные возражения.

Например, в ряде муниципальных образований Ульяновской области установлена норма сбора подписей и образец прилагаемого к уведомлению подписного листа. Подобное требование представляется чрезмерным и неконституционным.[9, С. 17]

В ряде субъектов Российской Федерации (Волгоградская область, Липецкая область и др.) организатор публичного мероприятия вместе с уведомлением должен представить копию паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, копии учредительных документов политической партии или общественного объединения, их решение о проведении публичного мероприятия, а также документ, удостоверяющий его полномочия. С некоторой натяжкой такое требование может, наверное, быть признано допустимым. Однако требования законодателя Пермской области (ныне Пермского края), обязывающего организатора публичного мероприятия приложить к уведомлению о его проведении план-схему расположения участников, копии паспортов лиц, уполномоченных выполнять распорядительные функции, а также регламент мероприятия, явно чрезмерны и, пожалуй, абсурдны. Они не имеют под собой правового основания, поскольку, например, изменение расположения участников или регламента публичного мероприятия, при соблюдении остальных требований к его организации и проведению, не может трактоваться как нарушение установленного законом порядка.

Больше всего документов к уведомлению о проведении публичного мероприятия необходимо приложить в Республике Башкортостан. Полный список требуемых документов включает:

1. Копии паспортов организатора публичного мероприятия и лиц, уполномоченных выполнять на нем распорядительные функции.

2. Письменное согласие уполномоченных лиц на выполнение распорядительных функций.

3. Решение политической партии (или иного объединения) о проведении публичного мероприятия, скрепленное печатью и заверенное уполномоченным лицом.

4. Копию протокола заседания политической партии (или иного объединения), скрепленную печатью и заверенную уполномоченным лицом.

5. Нотариально заверенную копию документа о регистрации политической партии (или иного объединения).

6. Нотариально заверенную копию устава политической партии (или иного объединения) либо нотариально заверенную копию документа, подтверждающего факт создания и деятельности объединения, действующего не на основании устава.

Изучение приведенного списка требуемых документов, как представляется, свидетельствует о том, что он придуман с единственной целью - максимально затруднить гражданам России реализацию их конституционного права на мирные собрания.

Сомнения прямо противоположного свойства вызывает практика подачи одного уведомления сразу о нескольких публичных мероприятиях. В частности, в первом полугодии 2009 года Саратовским региональным отделением КПРФ было подано 16 уведомлений о проведении 911 мероприятий, Саратовским общественным объединением «Родина» - 10 уведомлений о проведении 832 мероприятий, Саратовским региональным отделением партии «Единая Россия» - 10 уведомлений о проведении 2239 мероприятий. [10, С. 275]

Можно предположить, что уполномоченные органы власти не имели трудностей с рассмотрением этих уведомлений и в целях экономии времени предпочли «согласовать» все заявленные публичные мероприятия в «пакете». Но ведь главная цель уведомления о публичном мероприятии состоит в том, чтобы предоставить уполномоченным органам власти возможность своевременно и полно подготовиться к выполнению своих обязанностей по обеспечению общественного порядка и безопасности граждан при проведении этого мероприятия, информировать о вопросах, явившихся его причиной, тех кому эти вопросы адресуются, и т.д. При рассмотрении уведомления сразу о двух с лишним сотнях мероприятий сделать это можно в лучшем случае сугубо формально.

Представляется, что законодателю в субъектах Российской Федерации следовало бы пересмотреть описанную практику, обеспечив строгое соответствие количества подаваемых уведомлений количеству заявляемых публичных мероприятий.

Ожидаемо спорной, а порой и остро конфликтной оказалась в практике применения Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»установленная в нем процедура «согласования» уведомлений о проведении публичных мероприятий.

Как уже отмечалось, федеральный закон позволяет органам власти обратиться к организаторам публичного мероприятия с предложением об изменении места и времени его проведения. Основания для подобного предложения закон не конкретизирует, скупо указывая лишь на то, что они должны быть мотивированными (ч. 5 ст. 5) или обоснованными (п. 2 ч. 1 ст. 12). На этом фоне сложился и действует бесконечно широкий спектр объяснений невозможности (нежелательности) проведения публичного мероприятия именно в том месте и в то время, о которых уведомляют его организаторы.

Публичное мероприятие, перенесенное на отдаленную городскую окраину или тем более в «резервацию» типа стадиона, во многом перестает быть публичным и, следовательно, теряет свой смысл. Вывод, как представляется, очевиден: предложение об изменении места или времени публичного мероприятия должно быть не только мотивированным, но и равноценным, то есть позволять его участникам действительно привлечь внимание общества к своей точке зрения или к своим требованиям. Ведь именно для этого они и собираются.

Особо следует отметить то, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», предоставляет органам власти право предлагать организаторам публичного мероприятия изменить только его время и место. Напротив, право органов власти предлагать организаторам публичного мероприятия изменить его форму, например, провести митинг вместо демонстрации или шествия, указанный федеральный закон не предусматривает.

В связи с этим явочным порядком введенная в последнее время органами исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации практика «согласования» формы проведения публичного мероприятия носит, по нашему мнению, не правовой, а сугубо политический характер.

Чрезвычайно острой в правоприменительной практике остается проблема соблюдения органами власти установленных законом сроков рассмотрения уведомлений о проведении публичного мероприятия. В принципе нарушение этих сроков, очевидно, позволяет поставить вопрос о наличии в действиях должностных лиц состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.38 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. [11, Гарант, 2010]

Отдельные российские судьи, не боясь испортить отношения с местной администрацией, рассматривают несоблюдение должностными лицами сроков согласования как нарушение конституционного права на свободу собраний. Чаще, однако, суды находят «тонкие» формулировки, позволяющие закрыть глаза на не опирающиеся на закон действия должностных лиц.

По-прежнему неясным, однако, остается вопрос о юридической силе решений органов власти, вынесенных с нарушением установленных сроков или иных требований закона. Нет единообразия и в интерпретации случаев, когда ответ на уведомление о проведении публичного мероприятия не поступает из органа власти вообще. Означает ли такое молчание «знак согласия» органа власти с полученным уведомлением или, наоборот, со стороны органа власти стороны имеет место «молчаливое несанкционирование» публичного мероприятия.

Отмеченные проблемы и недостатки можно проследить на примере из практики Липецкого областного суда.

Жители г. Липецка Б.Д. и Т. в полном соответствии с законом 15.02.2005 обратились в городскую администрацию с уведомлением о проведении 18.02.2005 публичного мероприятия в форме пикетирования возле здания городской администрации. На следующий день 16.02.2005 заместитель главы городской администрации направил организаторам пикета ответ с предложением о его переносе в другое место со ссылкой на «сложные погодные условия» и «рекомендации органов внутренних дел». 17.02.2005 организаторы пикетирования направили в городскую администрацию уведомление о несогласии с изменением места пикетирования и о намерении провести его в первоначально заявленном месте. Ответа городской администрации на второе уведомление они не получили. Посчитав отсутствие ответа администрации за ее согласие с уведомлением, организаторы провели пикетирование, как планировали, и в итоге были привлечены к административной ответственности за нарушение порядка проведения публичного мероприятия.

Действия должностных лиц городской администрации организаторы пикетирования оспорили в суде. Они указали, что ответ на их первое уведомление был дан администрацией с нарушением закона и не содержал должным образом мотивированного предложения об изменении места пикетирования, а ответ на второе уведомление не поступил вообще. Организаторы пикетирования просили суд признать незаконными действия администрации г. Липецка по изменению места проведения пикетирования.

Советский районный суд г. Липецка своим решением от 01.03.2005 организаторам пикетирования в удовлетворении их заявления отказал. В свою очередь Липецкий областной суд в кассационном определении № 33-440/2005 от 30.03.2005 решение суда первой инстанции оставил без изменений, а кассационную жалобу организаторов пикетирования - без удовлетворения. При этом кассационная инстанция не опровергла ни факт нарушения администрацией установленного срока направления предложения об изменении места пикетирования, ни довод о необоснованности самого предложения. Фактически проигнорировав оба нарушения, кассационная инстанция определила, что они «не свидетельствуют о незаконности действий администрации». Кроме того, кассационная инстанция констатировала, что отсутствие ответа городской администрации на второе уведомление организаторов пикетирования от 17.02.2005 означало, что она «согласилась на проведение пикета по первоначальному адресу». Совершенно непонятный в свете такого заключения факт привлечения организаторов пикетирования к административной ответственности за его проведение в разрешенном месте кассационная инстанция оставила без внимания, упомянув лишь о том, производство по делу об административном правонарушении было прекращено.[12]

Ключевым в российской практике обеспечения права на мирные собрания, несомненно, является вопрос о возможности их запрета органами власти.

Конституция Российской Федерации не определяет, каким именно образом реализуется право на мирные собрания - посредством разрешения на проведение публичного мероприятия, предполагающего возможность его запрета, или простого уведомления. Опыт многих стран с богатыми демократическими традициями показывает, что при должном исполнении оба способа - и разрешительный, и уведомительный - эффективно обеспечивают право на мирные собрания. Напротив, при некомпетентном, политически ангажированном исполнении оба они вполне могут использоваться для ограничения этого права.

Как уже отмечалось, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» однозначно устанавливает уведомительный порядок проведения всех публичных мероприятий, не предполагая тем самым возможность их запрета. С учетом этого следует подчеркнуть, что ни периодически раздающиеся заявления представителей органов власти некоторых субъектов Российской Федерации о запрете того или иного публичного мероприятия, ни широко распространенная «тихая» практика фактического запрещения публичных мероприятий под предлогом «несогласования» уведомлений об их проведении, в сущности, не имеют под собой правовых оснований.

Отсутствие в федеральном законе разрешительного порядка проведения публичных мероприятий субъекты Российской Федерации восполняют собственными нормативными правовыми актами, с указанным федеральным законом не вполне согласующимися.

Так, в соответствии с Постановлением администрации Читинской области «О мерах по обеспечению правопорядка и безопасности населения при проведении массовых мероприятий в Читинской области» от 18 марта 2003 года (в ред. Постановления администрации Читинской области от 23 августа 2005 года) организатор публичного мероприятия обязан обратиться в орган местного самоуправления отнюдь не с уведомлением, а с заявлением о выдаче разрешения на проведение мероприятия. Ну а уж орган местного самоуправления, рассмотрев эту челобитную, решит, разрешить его или запретить.

В Самарской области в городском округе Октябрьск тоже могут разрешить проведение публичного мероприятия или отказать в этом. В мэрии г. Кызыла Республики Тыва официально выдают разрешение на проведение публичных мероприятий. В Рязанской области по уведомлениям о проведении публичных мероприятий, которые не вызывают возражений властей, выносятся какие-то «положительные решения».[13, С. 293]

Таким образом, ныне функционирующий механизм обеспечения конституционного права граждан России на проведение публичных меропритий представляется в полной мере не сформировавшимся, малоэффективным, о чем свидетельствуют выводы, сформулированные в данной работе.

Оптимизация данного механизма во многом связана с совершенствованием законодательства, регламентирующего право граждан на проведение публичных мероприятий и соответствующей правоприменительной практики, организационно-правовых основ обеспечения данного права.

Литература:

1. Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Юрид. лит., 2004. С. 83

2. Сафронова Н.Н. Совершенствование законодательства о проведении публичных мероприятий – условие создания гражданского общества. Реалии общества 21 века: право, культура, безопасность. Человек. Природа. Общество. Актуальные проблемы. Материалы 13-ой международной конференции молодых ученых 26-30 декабря 2005 г. СПб. 2005. С. 211

3. Лапаева В.В. Различные этапы правопонимания: анализ научно-практического потенциала // Законодательство и экономика. 2006. № 4. С. 5

4. По материалам Министерства юстиции Российской Федерации // http://www.minjust.ru

5. Сулакшин С.С. Идеология политики России: проблемы, механизмы формирования, практики. М.: Научный эксперт, 2005. С. 7

6. Собрание Законодательства РФ. 2005. № 7. Ст. 635

7. Собрание Законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2939

8. Самостоятельность и независимость власти в Республике Башкортостан/ Под ред. В.В. Ершова. М.: Юристъ, 2006. С. 12

9. Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 2007. № 4. С. 17

10. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) (под ред. Ю.А. Дмитриева). "Деловой двор", 2009 г. С. 275

11. Гуев А.Н. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях. - Система ГАРАНТ, 2010 

12. Статья 31 Конституции РФ "О свободе собраний и защите прав меньшинства" //К.В. Бубон, "Адвокат", № 7, июль 2009 г.

13. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) (под ред. Ю.А. Дмитриева). "Деловой двор", 2009 г. С. 293