Введение

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов занимает особое место среди мер предупреждения коррупции. Ее задача состоит не в установлении факта уже совершенного правонарушения, а в обнаружении таких конструкций нормативного текста, которые заранее создают удобную почву для произвольного применения закона, неравного отношения к заявителям и неформального влияния на административное решение.

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ связывает проведение антикоррупционной экспертизы с выявлением коррупциогенных факторов и их последующим устранением [3]. В развитие этого подхода Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 утверждена Методика, где прямо названы, в частности, широта дискреционных полномочий, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям [4].

Правовая неопределенность в такой системе имеет прикладное значение. Норма может быть внешне нейтральной и даже выглядеть как средство гибкого регулирования, но при отсутствии понятных критериев она фактически переносит центр принятия решения с закона на должностное лицо. Для адресата это означает невозможность заранее оценить последствия своего поведения, а для правоприменителя — возможность выбирать между несколькими вариантами без достаточной проверки извне.

Цель настоящей статьи — определить, при каких условиях правовая неопределенность должна рассматриваться именно как коррупциогенный фактор, а не просто как недостаток стиля или юридической техники. Для этого необходимо разграничить допустимые оценочные категории и недопустимую неопределенность, выделить основные формы ее проявления и предложить критерии, применимые при проведении антикоррупционной экспертизы.

1. Правовая неопределенность в системе антикоррупционной экспертизы

В широком смысле правовая неопределенность означает такое состояние нормативного предписания, при котором гражданин, организация или сам правоприменитель не могут с разумной степенью предсказуемости установить содержание прав, обязанностей, запретов, процедурных возможностей либо последствий поведения. Однако для антикоррупционной экспертизы важна не любая неясность, а только та, которая способна повлиять на властное решение.

Законодательство о противодействии коррупции построено на профилактической логике. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ относит предупреждение коррупции к числу базовых направлений противодействия коррупции [2]. Антикоррупционная экспертиза конкретизирует эту идею применительно к нормотворчеству: она должна устранять не последствия злоупотреблений, а предпосылки, которые могут облегчить их совершение.

Методика, утвержденная Постановлением Правительства РФ № 96, фактически указывает на два взаимосвязанных источника риска: чрезмерное усмотрение правоприменителя и неопределенные требования к адресатам регулирования [4]. Правовая неопределенность часто соединяет оба элемента. С одной стороны, адресат не понимает, что именно от него требуется. С другой стороны, должностное лицо получает возможность расширять или сужать требования в зависимости от конкретной ситуации.

При этом механическое отнесение любой нечеткой формулировки к коррупциогенным факторам было бы ошибочным. Право не может полностью отказаться от оценочных категорий. Понятия «разумный срок», «существенное нарушение», «уважительные причины», «добросовестность» позволяют учитывать многообразие жизненных обстоятельств. Проблема начинается не с самого оценочного слова, а с того, что акт не объясняет, как оно должно применяться и кто проверяет правильность такого применения.

2. Правовая определенность и допустимое усмотрение

Принцип правовой определенности связан с требованиями ясности, доступности, согласованности и предсказуемости правового регулирования. В российской правовой системе он выводится из конституционных начал правового государства, равенства перед законом и обязанности публичной власти действовать на основании закона [1]. Для административных процедур это означает, что заявитель должен понимать, какие условия он обязан выполнить, какие документы представить, в какой срок будет принято решение и по каким основаниям возможен отказ.

Дискреционные полномочия сами по себе не противоречат праву. Публичное управление не может быть сведено к полностью автоматическому алгоритму, поскольку органы власти сталкиваются с разными фактическими обстоятельствами. Но дискреция становится коррупционно опасной, когда норма не устанавливает цель полномочия, критерии выбора решения, порядок его принятия и обязанность мотивировать результат.

Поэтому разграничение допустимого усмотрения и коррупциогенной неопределенности целесообразно проводить не по наличию отдельного слова, а по функции нормы. Если оценочная категория сопровождается правовыми ориентирами, процедурой, возможностью контроля и обязанностью мотивировки, она может быть оправданной. Если же акт фактически позволяет принять любое решение без проверяемых оснований, неопределенность приобретает коррупциогенный характер.

Показателен условный пример: «орган вправе отказать в выдаче разрешения при наличии иных обстоятельств, препятствующих его выдаче». Такая формулировка опасна не потому, что в ней использовано слово «иных», а потому, что перечень оснований открыт, критерии не раскрыты, а заявитель не может заранее понять, какое обстоятельство будет признано препятствующим. Более корректная конструкция должна содержать закрытый перечень оснований отказа, сроки проверки, порядок уведомления и обязанность органа указать мотивы решения.

3. Формы правовой неопределенности, значимые для выявления коррупционных рисков

Для целей антикоррупционной экспертизы правовую неопределенность полезно рассматривать не только как языковую проблему. На практике коррупционный риск может возникать из текста, процедуры, компетенции органа или отсылки к неопубликованным правилам. Поэтому эксперт должен анализировать не отдельное слово, а всю модель будущего правоприменения.

Первая форма — лексическая неопределенность. Она выражается в употреблении оценочных и расплывчатых выражений без раскрытия критериев: «существенный», «значительный», «необходимый», «достаточный», «в исключительных случаях», «при наличии оснований», «иные документы», «иные обстоятельства». Эти слова не всегда являются дефектом. Но если акт не указывает признаки, по которым они устанавливаются, норма начинает работать как источник произвольного толкования.

Вторая форма — процедурная неопределенность. Она возникает, когда нормативный акт не определяет порядок реализации права или обязанности: отсутствуют сроки, последовательность действий, порядок регистрации заявления, способ уведомления, процедура исправления недостатков, правила рассмотрения жалобы. Именно такие пробелы нередко превращаются в административный барьер: заявление можно «держать» без движения, возвращать по формальным основаниям или требовать дополнительные сведения, прямо не предусмотренные актом.

Третья форма — компетенционная неопределенность. Она связана с неясностью полномочий органа или должностного лица. Риск особенно заметен там, где органу предоставлено право совершить юридически значимое действие, но не указано, когда он обязан это сделать, а когда вправе отказать. В результате стирается граница между правом и обязанностью публичного субъекта, что опасно для разрешительных, контрольных, надзорных и распределительных процедур.

Четвертая форма — отсылочная неопределенность. Она проявляется в ссылках на внутренние, неопубликованные или неопределенные документы: «в порядке, установленном уполномоченным органом», «с учетом методических рекомендаций», «по правилам, определяемым администрацией». Если такие правила не имеют ясного статуса, не опубликованы либо могут изменяться вне надлежащей процедуры, адресат нормы фактически зависит не от публичного акта, а от закрытого административного усмотрения.

Пятая форма — неопределенность исключений. Она появляется, когда общее правило сопровождается оговоркой о возможности исключения без указания оснований. Формула «за исключением случаев, определяемых уполномоченным органом» разрушает предсказуемость регулирования: именно исключение может стать инструментом избирательного предоставления преимуществ или, наоборот, избирательного ограничения прав.

4. Критерии признания неопределенной нормы коррупциогенной

В экспертной работе важно избежать двух крайностей. Первая — считать коррупциогенным любое оценочное понятие. Вторая — ограничиваться общей фразой о «гибкости регулирования» и не замечать реального пространства для произвола. Для более точной оценки можно использовать совокупность трех признаков.

Первый признак — наличие административного или иного властного усмотрения. Неопределенность становится практически значимой тогда, когда должностное лицо или орган выбирают между несколькими вариантами решения. Если такой выбор отсутствует, неясная формулировка может оставаться недостатком юридической техники, но не всегда создает самостоятельный коррупционный риск.

Второй признак — отсутствие нормативных критериев реализации усмотрения. Речь идет не только о критериях в узком смысле, но и о сроках, процедуре, перечне документов, порядке оценки обстоятельств, правилах уведомления и возможности проверки решения. Чем меньше в норме проверяемых ориентиров, тем выше вероятность селективного правоприменения.

Третий признак — возможность юридически значимого последствия для адресата регулирования. Если от неопределенной нормы зависит выдача разрешения, предоставление субсидии, получение льготы, допуск к закупке, согласование, лицензирование, привлечение к ответственности или освобождение от обязанности, такая неопределенность уже не является только редакционным недостатком.

Отдельное значение имеет обязанность мотивировать решение. Мотивировка выполняет антикоррупционную функцию, потому что переводит внутреннее усмотрение должностного лица в проверяемую юридическую форму. Без мотивировки заявитель фактически лишается возможности эффективно обжаловать решение, а контрольный орган — оценить его законность и обоснованность.

Следовательно, эксперт должен отвечать не только на вопрос о том, насколько удачно сформулирована норма. Более важен другой вопрос: кто, в какой процедуре и с какими последствиями сможет воспользоваться этой неопределенностью. Именно такой подход позволяет увидеть реальный правоприменительный эффект текста.

5. Типичные коррупционно опасные конструкции и способы их корректировки

Наиболее распространенный источник риска — открытые перечни оснований для отказа, предоставления преимущества или применения исключения. Формула «иные основания» допустима лишь тогда, когда такие основания прямо вытекают из закона либо ограничены понятным публичным критерием. В противном случае она превращается в универсальную оговорку, позволяющую отказать практически в любой ситуации.

Коррупционно опасной является и конструкция «заявитель представляет документы, необходимые для принятия решения». В ней не определен перечень документов, а значит, должностное лицо может расширять требования индивидуально. Корректная редакция должна содержать закрытый перечень документов и прямой запрет требовать документы, не предусмотренные нормативным актом.

Еще один пример — указание на «разумный срок» принятия административного решения. В гражданско-правовом или судебном контексте такая категория может быть оправданной, но в массовой административной процедуре она часто создает неопределенность. Для управленческого решения, как правило, следует устанавливать конкретный календарный срок либо предельный срок совершения отдельных действий.

Опасность создают и положения о продлении срока «при необходимости». Такая необходимость должна быть описана в самом акте: основание продления, предельный срок, форма уведомления заявителя, обязанность указать причины. Иначе продление срока может использоваться как способ давления или как инструмент создания искусственной зависимости заявителя от органа.

Наконец, существенный риск несут нормы, допускающие исключение из общего правила «по решению руководителя» без указания оснований. Исправление здесь должно быть не стилистическим, а содержательным: требуется исчерпывающий перечень исключений, письменная мотивировка и возможность последующего контроля. Если исключение оправдывается публичным интересом, акт должен раскрывать, в чем именно этот интерес состоит и как он подтверждается.

6. Недостатки действующей методики применительно к правовой неопределенности

Действующая Методика проведения антикоррупционной экспертизы имеет очевидное практическое значение: она закрепляет общий перечень коррупциогенных факторов и задает единый ориентир для органов власти и независимых экспертов [4]. Вместе с тем применительно к правовой неопределенности ее потенциал используется не полностью.

Во-первых, Методика недостаточно четко разграничивает неопределенность как дефект юридической техники и неопределенность как коррупциогенный фактор. Из-за этого на практике возможен формальный подход: эксперт фиксирует отдельное оценочное слово, но не анализирует, создает ли оно пространство для произвольного решения.

Во-вторых, в Методике не раскрыта внутренняя классификация неопределенности. Между тем лексическая, процедурная, компетенционная и отсылочная неопределенность устраняются разными способами. Уточнение термина не решит проблему отсутствия процедуры, а детальная процедура не всегда устранит неопубликованную отсылку.

Во-третьих, недостаточно выражена связь между выявлением коррупциогенного фактора и предложением конкретной редакционной правки. Заключение эксперта должно быть не только критическим, но и конструктивным. Указание на то, что формулировка «неопределенна», имеет ограниченную ценность, если не предложен юридически пригодный вариант ее замены.

В-четвертых, проблемной остается прослеживаемость судьбы экспертных замечаний. Если разработчик проекта нормативного акта отклоняет вывод о коррупциогенности, такое решение должно быть мотивировано. Иначе экспертиза рискует превратиться в формальную стадию согласования, не влияющую на качество нормативного материала.

7. Предложения по совершенствованию экспертной оценки

Представляется необходимым дополнить методические подходы к антикоррупционной экспертизе специальным блоком, посвященным правовой неопределенности. Такой блок должен быть построен не как перечень «подозрительных слов», а как алгоритм проверки нормативной конструкции.

Во-первых, следует закрепить критерий совокупности трех элементов: наличие властного усмотрения, отсутствие нормативных критериев и возможность юридически значимого последствия для адресата. Это позволит не признавать коррупциогенными все оценочные понятия подряд и одновременно точнее выявлять действительно опасные нормы.

Во-вторых, разработчик проекта нормативного акта должен сопровождать оценочные понятия критериями их применения. Если используется категория «существенное нарушение», «уважительная причина» или «исключительный случай», необходимо указать, какие обстоятельства подтверждают наличие соответствующего признака и каким образом они проверяются.

Во-третьих, в разрешительных и ограничительных процедурах должна действовать презумпция закрытости перечней. Открытые перечни могут сохраняться только тогда, когда их применение прямо ограничено федеральным законом или объективным публичным критерием. В остальных случаях формулы «иные основания», «иные документы», «иные случаи» должны рассматриваться как повышенный риск.

Во-четвертых, требуется усилить процедурную определенность. В проекте акта, регулирующем предоставление права, услуги, разрешения, согласования или меры поддержки, должны быть ясно определены заявитель, компетентный орган, перечень документов, срок, основания отказа, порядок уведомления, требование мотивировки и способ обжалования.

В-пятых, необходимо фиксировать результат рассмотрения экспертных замечаний. При отклонении вывода о правовой неопределенности разработчик должен представить письменное обоснование. Такая фиксация важна и для общественного контроля, и для последующего мониторинга правоприменения [5].

В-шестых, можно использовать цифровые инструменты для первичного поиска риск-маркеров: «иные», «при необходимости», «по решению», «вправе», «исключительные случаи», «другие документы». Но автоматизированный анализ должен оставаться вспомогательным. Программа способна найти слово-маркер, тогда как вывод о коррупциогенности требует юридической оценки всей нормы и будущей процедуры ее применения.

Заключение

Правовая неопределенность относится к числу наиболее сложных коррупциогенных факторов. Ее сложность состоит в том, что внешне она часто выглядит не как дефект, а как гибкость регулирования, возможность индивидуального подхода или обычная особенность юридического языка. Однако при отсутствии критериев применения, процедурных гарантий и обязанности мотивировки такая гибкость превращается в пространство произвольного усмотрения.

Основной вывод состоит в том, что правовая неопределенность не должна признаваться коррупциогенной автоматически. Для такого вывода необходимо установить совокупность условий: наличие властного усмотрения, отсутствие нормативных критериев и возможность юридически значимого последствия для гражданина или организации. Именно эта совокупность отличает реальный коррупционный риск от обычной редакционной неточности.

Повышение эффективности антикоррупционной экспертизы требует более точного анализа неопределенности: разграничения ее форм, проверки правоприменительного эффекта нормы, подготовки конкретных редакционных предложений и мотивированного рассмотрения экспертных замечаний. В этом случае экспертиза будет выполнять не только контрольную, но и конструктивную функцию — улучшать качество нормативного регулирования и снижать вероятность произвольного правоприменения.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
2. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
3. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
4. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
5. Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 35. Ст. 5081.
6. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН от 31.10.2003; ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
7. Venice Commission. Rule of Law Checklist. CDL-AD(2016)007. Strasbourg, 2016.
8. Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. М.: Юридическая литература, 1981.
9. Власенко Н. А. Язык права. Иркутск: Восточно-Сибирское книжное издательство, 1997.
10. Тихомиров Ю. А. Юридическая техника: учеб.-практ. пособие. М.: Эксмо, 2009.
11. Черданцев А. Ф. Толкование права и договора. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
12. Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения. М.: Юридическая литература, 1974.
13. Хабриева Т. Я. Противодействие коррупции: новые вызовы. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ, 2016.
14. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам правовой определенности // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. URL: https://ksrf.ru.
15. Минюст России. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: информационные материалы // URL: https://minjust.gov.ru.