В статье исследуются признаки наличия коррупциогенного фактора «широта дискреционных полномочий», способы устранения данного фактора.
Ключевые слова: широта дискреционных полномочий, дискреционные полномочия, коррупциогенный фактор, антикоррупционная экспертиза, коррупция.
Проблема коррупции на протяжении многих лет остается одним из самых больших вызовов для нашего государства. По индексу восприятия коррупции в 2021 году Российская Федерация заняла 136-е место из 180 и оказалась рядом с такими странами как Ангола, Либерия и Мали [5].
Есть много факторов, которые влияют на такие неутешительные для Российской Федерации показатели коррупции. Одним из них является законодательство, содержащее коррупциогенные факторы. Представляется, что качественная проработка законопроектов имеет решающее значение для последствий их реализации. Одним из важнейших инструментов обеспечения качества и эффективности нормативного правового акта и его проекта является антикоррупционная экспертиза.
Антикоррупционная экспертиза — это исследование, осуществляемое уполномоченным лицом, обладающим специальными знаниями, нормативного правового акта либо его проекта, на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов, с целью их последующего устранения.
Пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 [4], установлен перечень коррупциогенных факторов, в число которых входит «широта дискреционных полномочий». Данный фактор является самым распространенным из коррупциогенных факторов, его возможно выявить даже в качественно проработанных нормативных правовых актах и их проектах.
Так, государственные органы, органы местного самоуправления или организации (их должностные лица) обязаны действовать на основании и в пределах своих полномочий. Дискреция полномочий означает право субъекта властных полномочий действовать с определенной свободой усмотрения. Другими словами, такое лицо может выбрать из нескольких юридически допустимых решений то, которое он считает наиболее подходящим в сложившейся ситуации. Важным признаком такого выбора является то, что он осуществляется без необходимости его согласования. Между тем, необходимо отметить, что дискреционные полномочия сами по себе не являются коррупциогенным фактором, наоборот, в некоторых случаях их установление является необходимым и позволяет более гибко применять нормы права для эффективной реализации возложенных на субъектов властных полномочий задач по защите прав и свобод человека и гражданина. Грань между допустимыми и чрезмерными дискреционными полномочиями заключается в четко установленных границах и правилах. Эти границы являются предохранителем от злоупотребления недобросовестными лицами своим служебным положением.
Характерным признаком наличия в нормативных правовых актах и их проектах широты дискреционных полномочий является использование языковых конструкций, позволяющих субъекту властных полномочий произвольно толковать положения закона и самостоятельно выбирать возможную модель поведения. Примером таких языковых конструкций может служить использование определенных слов, оценочных понятий, таких как: «может», «вправе», «по собственной инициативе», «обеспечивает», «ведет деятельность», «устанавливает», «определяет», «по своему усмотрению», «при необходимости», «в исключительных случаях», и так далее. Достаточно распространено использование в положениях нормативных правовых актов и их проектах выражения «осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами» [1; 2; 3], фактически устанавливающего открытый, ничем не ограниченный перечень полномочий, позволяющий субъекту властных полномочий действовать по своему усмотрению.
Итак, наиболее распространенным вариантом широты дискреционных полномочий является отсутствие четко установленных условий, при которых субъект властных полномочий действует определенным образом. Следовательно, если автор законопроекта позволит субъекту властных полномочий выбирать модель поведения, но при этом обозначит условия её выбора, то такое положение не будет содержать коррупциогенного фактора, поскольку тогда будет установлен «предохранитель» от коррупционного поведения субъекта властных полномочий.
Одним из основных критериев качества закона является его предсказуемость [6]. В этой связи, поведение субъектов властных полномочий и их действия в тождественных ситуациях должны быть одинаковыми, это делает деятельность субъекта властных полномочий прозрачной и ожидаемой. Предоставление возможности субъекту властных полномочий выбирать среди нескольких вариантов поведения наиболее подходящий в данной ситуации при отсутствии критериев выбора того или иного варианта поведения делает его деятельность непредсказуемой. Кроме того, широта дискреционных полномочий может привести к тому, что заинтересованные лица будут стремиться склонить субъекта властных полномочий к выгодному им варианту поведения. Или наоборот, субъект властных полномочий намеренно будет выбирать тот вариант поведения, который будет менее благоприятным для заинтересованных лиц, для дальнейшего получения от них выгоды за совершение требуемого действия.
Отсутствие четкой регламентации порядка осуществления полномочий подразумевает отсутствие исчерпывающего перечня или четко определенных оснований принятия или отказа в принятии того или иного решения, процессуальной формы принятия решения, сроков принятия решения, сущности решения и так далее.
Во избежание наличия в нормативных правовых актах и их проектах такого коррупциогенного фактора как широта дискреционных полномочий, необходимо:
Устанавливать для субъекта властных полномочий единственный вариант поведения. В случае невозможности такого установления, закрепить конкретные условия для выбора определенного варианта поведения;
Четко устанавливать сроки, формы и основания для принятия субъектом властных полномочий определенного решения или отказа в его принятии;
В случае необходимости установления дискреционных полномочий, закрепить механизмы проверки и контроля по их осуществлению, определить случаи, четко указывающие на превышение предоставленных полномочий, предусмотреть основания ответственности за их превышение;
Избегать использования оценочных понятий, речевых конструкций или словосочетаний, которые могут толковаться произвольно.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
- Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 01.07.2021) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. ст. 1447; 2021. N 27 (часть I). ст. 5045.
- Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) (ред. от 21.12.2021) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. ст. 5005; 2021. N 52 (часть I). ст. 8973.
- Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») (ред. от 10.07.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 10. ст. 1084; 2015. N 30. ст. 4604.
- Индекс восприятия коррупции (CPI) за 2021 год // Официальный сайт Transparency International. Режим доступа URL: https://www.transparency.org/en/cpi/2021.
- Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права, принятый на 106-м пленарном заседании Венецианской комиссии, одобрен на Совещании № 1263 Комитета министров Совета Европы на уровне заместителей министров // Официальный сайт Совета Европы. Режим доступа URL: https://www.venice.coe.int/images/SITE %20IMAGES/Publications/Rule %20of %20Law %20Check %20List %20- %20Russian.pdf.
