Бюджетные учреждения как участники хозяйственной деятельности: финансово-управленческий аспект. Часть 2.

Кочаненко Евгений Петрович, кандидат юридических наук, главный консультант юридического управления

Министерство финансов Самарской области (г. Самара)

3. Особенности приносящей доход деятельности бюджетных учреждений: соотношение с предпринимательской деятельностью, рисковый характер и оценка убыточности.

В современном российском праве понятия «предпринимательская деятельность» и «приносящая доход деятельность» не являются тождественными, особенно применительно к некоммерческим организациям, включая учреждения. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской признаётся самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли. В свою очередь, учреждения в силу своей некоммерческой природы могут осуществлять только приносящую доход деятельность, которая служит достижению уставных целей и не является самоцелью (п. 4 ст. 50, ст. 123.21 ГК РФ). Как отмечает Н. В. Рубцова, в законодательстве и доктрине происходит разграничение этих понятий: если предпринимательская деятельность всегда нацелена на извлечение прибыли и сопряжена с риском, то приносящая доход деятельность учреждений является вспомогательной и может быть убыточной без утраты правового статуса организации [1]. И. Ф. Сюбарева подчёркивает, что в отношении учреждений законодатель использует более широкое понятие «приносящая доход деятельность», что позволяет избежать жёсткой привязки к обязательному получению прибыли и учитывает социальную направленность их работы [2]. Аналогичный подход прослеживается и в налоговом учёте: К. В. Разуваева указывает, что для бюджетных учреждений ключевым является раздельное отражение доходов от приносящей доход деятельности и целевых поступлений, причём сама деятельность не утрачивает своего социального значения, даже если её финансовый результат отрицательный [3].

Как справедливо отмечает Т. В. Сойфер, правовая сущность такой деятельности законодателем не раскрывается, что порождает многочисленные доктринальные споры и проблемы правоприменения [4]. Ситуация осложняется тем, что обновленные нормы ГК РФ, заменившие понятие «предпринимательская деятельность» на «приносящая доход деятельность» для некоммерческих организаций, не были последовательно имплементированы в специальные законы. Большинство из них по-прежнему оперируют термином «предпринимательская деятельность», что создает терминологическую и сущностную неопределенность [4, с. 7]. Т. А. Скворцова подчеркивает, что такое существование различной терминологии для обозначения схожих явлений «не добавляет определенности в систему правовой регламентации хозяйственной деятельности некоммерческих организаций» и порождает вопросы в правоприменительной практике [5].

П. С. Селюнин, анализируя данную коллизию, приходит к выводу, что с точки зрения юридической техники формулировка п. 2 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» позволяет рассматривать предпринимательскую деятельность как частный случай деятельности, приносящей доход. При этом, по его мнению, такие виды деятельности, как приобретение и реализация ценных бумаг или участие в хозяйственных обществах, не охватываются легальным понятием предпринимательской деятельности из ст. 2 ГК РФ, что свидетельствует о наличии у некоммерческих организаций особого, более широкого спектра законных способов извлечения дохода [6].

Верховный Суд РФ, стремясь придать единообразие судебной практике, разъяснил, что на некоммерческую организацию в части осуществления приносящей доход деятельности распространяются положения законодательства, применимые к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность [7]. Однако, как показывает анализ доктрины, единого понимания этой позиции не сложилось. Одни авторы, как, например, Ю. П. Свит и М. А. Щербакова, полагают, что приносящая доход деятельность по своему внешнему проявлению ничем не отличается от предпринимательской [8]. Другие, напротив, настаивают на необходимости их разграничения, указывая на неосновной, вспомогательный характер такой деятельности для учреждений, а также на отсутствие у них права распределять полученную прибыль между участниками [9].

Таким образом, несмотря на внешнее сходство с предпринимательством, приносящая доход деятельность учреждений имеет иное правовое и экономическое содержание, что позволяет ей существовать даже при отсутствии прибыли.

Риск является неотъемлемым признаком предпринимательской деятельности (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ). Как отмечает А. С. Власова, риск выполняет функцию распределения неблагоприятных последствий и служит критерием отграничения предпринимательства от иных видов экономической активности [10]. Применительно к учреждениям возникает вопрос: может ли учреждение, осуществляющее приносящую доход деятельность, нести предпринимательский риск, учитывая, что его основная деятельность некоммерческая?

В науке высказана позиция, что риск в деятельности учреждений имеет «усечённый» характер: он не распространяется на имущество, закреплённое собственником, но в полной мере касается доходов и имущества, приобретённых за счёт приносящей доход деятельности. С. Ю. Филиппова и И. С. Шиткина подчёркивают, что степень имущественной обособленности таких средств выше, и по обязательствам, связанным с приносящей доход деятельностью, учреждение отвечает самостоятельно, что приближает его к статусу предпринимателя [11]. А. Е. Кирпичев обращает внимание на то, что при заключении договоров в рамках приносящей доход деятельности учреждение выступает как самостоятельный субъект, и на него распространяются общие правила об ответственности предпринимателей, включая презумпцию вины (п. 3 ст. 401 ГК РФ) [12].

В то же время законодатель сознательно не приравнивает приносящую доход деятельность учреждений к предпринимательской, чтобы сохранить социальные гарантии: учредитель (публичное образование) не несёт субсидиарной ответственности по долгам, возникшим из такой деятельности (п. 5 ст. 123.22 ГК РФ). Тем не менее риск убыточности полностью ложится на само учреждение, что требует от него взвешенного подхода к организации платных услуг [13]. По справедливому замечанию И. Ф. Сюбаревой, в отношении учреждений законодатель использует более широкое понятие «приносящая доход деятельность», что позволяет избежать жёсткой привязки к обязательному получению прибыли и учитывает социальную направленность их работы [2, с. 5–6]. Однако, как подчеркивается в литературе, риск в деятельности учреждений имеет «усечённый» характер: он не распространяется на имущество, закреплённое собственником, но в полной мере касается доходов и имущества, приобретённых за счёт приносящей доход деятельности [11, с. 9–10].

При этом Н. В. Васильева, исследуя правовой режим доходов бюджетных и автономных учреждений, отмечает, что их основным источником являются бюджетные субсидии, а приносящая доход деятельность рассматривается как дополнительная. Однако, отказываясь от сметного финансирования, законодатель сознательно повысил заинтересованность учреждений в получении доходов от самостоятельной деятельности, что, в свою очередь, предполагает и принятие на себя рисков, связанных с её ведением [14]

Таким образом, учреждение может заниматься деятельностью, связанной с риском, но этот риск ограничен рамками самостоятельного распоряжения заработанными средствами и не влечёт ответственности учредителя.

Ситуация, когда расходы на оказание платных услуг превышают полученные доходы (или равны им), не является основанием для прекращения такой деятельности, если она соответствует уставным целям и не противоречит законодательству. Как указывает И. И. Шувалов, в период экономической нестабильности многие учреждения вынуждены продолжать оказание услуг даже при отрицательной рентабельности в силу социальных обязательств [15]. Налоговый учёт при этом не требует корректировки правового статуса учреждения — убытки от приносящей доход деятельности не могут покрываться за счёт бюджетных средств, но и не влекут автоматической ликвидации организации.

В. А. Болдырев отмечает, что для учреждений характерна специальная правоспособность, и приносящая доход деятельность является лишь средством достижения уставных целей, поэтому её убыточность сама по себе не свидетельствует о неэффективности учреждения [16]. С позиции бухгалтерского и налогового учёта К. В. Разуваева предлагает рассматривать такие ситуации как нормальное следствие специфики ценообразования в социальной сфере: цена на услуги может быть ниже себестоимости, если это компенсируется иными источниками финансирования или является условием выполнения государственного (муниципального) задания [3, с. 13].

Таким образом, превышение затрат над доходами в приносящей доход деятельности учреждения не меняет его правового статуса и не запрещает продолжения такой деятельности, если она соответствует уставным целям и осуществляется в рамках закона. Оценка эффективности должна проводиться с учётом социальной значимости услуг, а не только финансового результата.

Проведенный анализ позволяет сформулировать следующие выводы.

Приносящая доход деятельность бюджетных учреждений не является предпринимательской в классическом смысле. Несмотря на формальное сходство (направленность на получение дохода, систематичность, самостоятельность), она имеет существенные отличия: осуществляется не в качестве основной цели деятельности, а как вспомогательная; подчинена уставным целям учреждения; не предполагает полного принятия предпринимательских рисков в силу ограниченной имущественной ответственности учреждения и его специальной правоспособности.

Бюджетное учреждение может осуществлять рисковую экономическую деятельность, но объем принимаемых рисков ограничен. Рисковый характер приносящей доход деятельности учреждений проявляется в возможности получения убытков, однако эти убытки не влекут полной имущественной ответственности учреждения, поскольку взыскание по обязательствам, связанным с приносящей доход деятельностью, может быть обращено только на имущество, приобретенное за счет доходов от такой деятельности (с учетом ограничений, установленных для недвижимого и особо ценного движимого имущества).

Деятельность учреждения, не приносящая прибыли (при равенстве или превышении расходов над доходами), не может квалифицироваться как убыточная в гражданско-правовом смысле. Такая деятельность может преследовать иные цели: обеспечение доступа к ресурсам, поддержание материально-технической базы, выполнение социально значимых функций. В этом случае она должна оцениваться не по критерию прибыльности, а по критерию соответствия уставным целям и разумности произведенных расходов.

Правовой режим доходов от приносящей доход деятельности и имущества, приобретенного за их счет, является особым вещным правом — правом самостоятельного распоряжения. Это право, по своей природе приближенное к праву собственности, но ограниченное целевым характером деятельности учреждения, позволяет учреждению участвовать в экономическом обороте в качестве самостоятельного субъекта.

Для целей оценки эффективности приносящей доход деятельности бюджетных учреждений необходимо разработать специальные критерии, учитывающие не только финансовые результаты, но и вклад такой деятельности в достижение уставных целей учреждения. Такими критериями могут быть: доля доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме финансирования; степень покрытия расходов на основную деятельность за счет внебюджетных источников; показатели доступности услуг для населения; качественные показатели выполнения государственного (муниципального) задания.

По итогам января-апреля 2026 года федеральный бюджет сложился с дефицитом в размере 5 877 млрд рублей, что на 2 946 млрд рублей выше уровня аналогичного периода прошлого года. Высокие значения размера дефицита в начале года, главным образом, обусловлены опережающим финансированием расходов [17].

В настоящее время исполнение бюджета происходит в напряженных условиях, что может потребовать принятия мер, направленных на обеспечение сбалансированности, сокращение размера дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, мобилизацию доходов и оптимизацию расходов, в том числе, сокращение объемов финансирования государственного задания.

Анализ программ оздоровления общественных финансов субъектов Российской Федерации показал, что наиболее комплексные меры в отношении бюджетных учреждений представлены в программах Мурманской области (постановление Правительства Мурманской области от 28.09.2018 № 448-ПП (ред. от 15.12.2025) «Об утверждении Программы оздоровления государственных финансов Мурманской области на 2019–2029 годы»), Республики Коми (распоряжение Правительства РК от 14.07.2025 № 315-р (ред. от 27.03.2026) «Об утверждении Программы оздоровления государственных финансов (оптимизации расходов) Республики Коми на период 2025–2030 годов»), Республики Башкортостан (Распоряжение Правительства РБ от 31.03.2026 № 261-р «Об утверждении Программы оздоровления государственных финансов Республики Башкортостан на период до 2030 года»), Республики Дагестан (постановление Правительства РД от 29.12.2020 № 295 (ред. от 31.03.2026) «Об утверждении Программы финансового оздоровления и социально-экономического развития Республики Дагестан на 2020–2028 годы»). Они охватывают:

– реорганизацию и ликвидацию неэффективных учреждений;

– оптимизацию численности персонала (особенно административно-управленческого и вспомогательного);

– централизацию бухгалтерского учета;

– развитие внебюджетной деятельности;

– передачу непрофильных функций на аутсорсинг;

– повышение энергоэффективности;

– вовлечение неиспользуемого имущества в хозяйственный оборот.

Реорганизация, ликвидация и оптимизация сети учреждений

Оптимизация численности работников бюджетной сферы (сокращение штатов)

Развитие внебюджетной деятельности (приносящей доход деятельности)

Современная модель функционирования бюджетных учреждений требует перехода от тотального контроля над расходами (степень контроля должна соответствовать уровню риска и сложности задач (пропорциональные меры), чтобы не парализовать работу учреждения излишними бюрократическими процедурами) к управлению по результатам. Необходимо законодательно закрепить особый правовой статус бюджетных учреждений, позволяющий им принимать рыночные риски и распоряжаться заработанным имуществом, сохраняя социальную миссию (ключевым критерием должно быть наличие рыночной составляющей в деятельности (продажа товаров и услуг частным лицам/компаниям по рыночным ценам)).

К числу основных барьеров для перехода деятельности государственных бюджетных учреждений на качественно новый уровень относятся избыточный контрольрасходов, непрофильная бюрократическая нагрузка, финансово-бюджетные ограничения. В текущих условиях тотального дефицита бюджетных средств, следует вести речь о расширении управленческой свободы: государство задает стратегические цели и контролирует результат, а учреждение само выбирает средства для их достижения. Необходимым представляется корректировка правового статуса учреждений в части сокращения их зависимости от средств, выделяемых на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, и снижения административных ограничений для роста доходной базы.

1) Внедрить сквозные цифровые платформы (типа «Электронный бюджет») и искусственного интеллекта для автоматического формирования отчетов на основе уже имеющихся данных.

2) Изменить статью 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», определяющих, что бюджетное учреждение самостоятельно определяет цены на платные услуги (работы) , за исключением случаев, когда такое учреждение является единственным поставщиком на локальном рынке или услуги (работы) оказываются в рамках государственного регулирования тарифов. Учредитель вправе устанавливать только рекомендательные методики расчета цен.

3) Предоставить учреждениям право создавать за счет доходов от приносящей доход деятельности резервные фонды для покрытия возможных убытков и финансирования развития, порядок формирования которых учреждение определяет самостоятельно в локальном акте по согласованию с учредителем.

4) Исключить обязательность применения учреждением положений законодательства о контрактной системе, переведя весь объем закупок товаров, работ, услуг в сферу регулирования Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

5) Разрешить бюджетным учреждениям открывать счета в кредитных организациях , привлекать кредиты и займы для инвестиционных целей при условии контроля за крупными сделками, участвовать в уставных (складочных) капиталах других юридических лиц в целях реализации уставных задач.

6) Создать механизм государственных гарантий по обязательствам бюджетных учреждений, реализующих инвестиционные проекты, что позволит привлекать финансирование.

7) Внедрить риск-ориентированный контроль (для учреждений, которые в течение, скажем, 3 лет демонстрируют безупречную работу и прозрачную отчетность, следует отменить все плановые проверки (пожарный надзор, санэпидстанция и т. д.), заменив их контролем по результатам).

8) Оптимизировать формат и объем отчетности («одно окно» для статистической и налоговой отчетности.), упростить отчётность для малых и средних учреждений.

9) Упростить процедуру передачи в аренду имущества (без торгов и согласования с учредителем для незначительных объемов, либо для организации производственных цепочек, например, сборка и обработка продукции) с последующим направлением средств на уставную деятельность.

Литература:

1. Рубцова Н. В. Механизм правового регулирования предпринимательской деятельности: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 2023. С.15.

2. Сюбарева И. Ф. Право оперативного управления учреждений в современный период // КонсультантПлюс, 2024. С.6.

3. Разуваева К. В. Развитие налогового учета прибыли от инновационной деятельности в вузах: автореф. дис. … канд. экон. наук. — Пермь, 2020. С.9.

4. Сойфер Т. В. Участие некоммерческих организаций в гражданском обороте: проблемы правового обеспечения // Вестник Арбитражного суда Московского округа. 2025. № 1. С. 3.

5. Скворцова Т. А. Правовое регулирование предпринимательской и иной хозяйственной деятельности некоммерческих организаций // Хозяйство и право. 2023. № 6. С. 40.

6. Селюнин П. С. Виды приносящей доход деятельности некоммерческих организаций // Гражданское право. 2024. № 2. С. 42.

7. Пункт 21 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой ГК РФ».

8. Свит Ю. П., Щербакова М. А. Особенности участия некоммерческих организаций в реальном секторе экономики // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2023. № 8. С. 55.

9. Гросул Ю. В. «Приносящая доход деятельность» и «предпринимательская деятельность некоммерческих организаций»: проблемы понятийного аппарата // Юрист. 2015. № 10. С. 13–16.

10. Власова А. С. Риск как признак предпринимательской деятельности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. C. 11.

11. Филиппова С. Ю., Шиткина И. С. Имущественная обособленность как признак юридического лица: теория и практика (по страницам классики и судебных актов) // Закон. — 2024. — № 8. C. 10.

12. Кирпичев А. Е. Предпринимательские обязательства субъектов публичного сектора экономики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2019. C. 13.

13. Ислямова Э. С. Бюджетно-правовой режим государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М.: ИЗиСП, 2022. C. 14.

14. Васильева Н. В. Публичные доходы в Российской Федерации: финансово-правовой аспект: Монография / Под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: НОРМА, 2017. Гл. 3. § 1.1, 1.2.

15. Шувалов И. И. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в период социально-экономического кризиса (теория и практика): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2022. — 50 с.

16. Болдырев В. А. Юридические лица — несобственники в системе субъектов гражданского права: монография / под ред. В. А. Сысоева. — Омск: Омская академия МВД России, 2010. С. 134.

17. Минфин России. https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=40345-predvaritelnaya_otsenka_ispolneniya_federalnogo_byudzheta_za_yanvar-aprel_2026_goda.