Система противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) не может функционировать без механизмов оперативного реагирования на подозрительную активность. Центральное место среди таких механизмов занимают блокировка (приостановление) операций и отказ в совершении сделок. Вместе с тем эти инструменты затрагивают фундаментальные права участников гражданского оборота — право собственности, свободу предпринимательской деятельности, право на распоряжение денежными средствами. Вопрос о том, где пролегает справедливая граница между интересами безопасности и правами частных лиц, остаётся открытым.

Правовой основой рассматриваемых механизмов служит Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ [1]. Статья 7 данного закона наделяет организации, осуществляющие операции с денежными средствами, правом отказать в выполнении распоряжения клиента о совершении операции, если у организации возникают подозрения, что операция совершается в целях легализации преступных доходов. Кроме того, статья 7.5 предусматривает приостановление операций с денежными средствами, если хотя бы одной из сторон является лицо, включённое в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму. Росфинмониторинг [2] формирует и ведёт указанный перечень, а организации обязаны отслеживать его актуальность в режиме реального времени.

Ключевая практическая проблема состоит в том, что право на отказ по статье 7 закреплено в весьма общих формулировках. Закон не устанавливает чёткого перечня оснований для отказа, ограничиваясь указанием на «подозрения». В результате банки и иные организации вынуждены самостоятельно определять порог подозрительности, опираясь на внутренние правила, методические рекомендации Банка России [3] и собственную оценку рисков. Неудивительно, что при таком подходе случаи необоснованных отказов множатся [4, с. 89–96]. Предприниматели жалуются на то, что банки блокируют совершенно легитимные операции — например, переводы контрагентам, зарегистрированным в другом регионе, или платежи, незначительно превышающие привычный для клиента объём. Ситуацию усугубляет то, что при отказе банк не обязан подробно раскрывать клиенту основания своего решения: статья 4 Федерального закона № 115-ФЗ прямо запрещает информирование клиентов о мерах ПОД/ФТ.

Механизм реабилитации, предусмотренный пунктом 13.4 статьи 7, появился относительно недавно и был призван защитить добросовестных участников оборота. Согласно данной норме, клиент вправе обратиться в организацию с заявлением о пересмотре решения об отказе, приложив документы, подтверждающие отсутствие оснований для подозрений. Организация обязана рассмотреть это заявление и сообщить о результатах. Однако закон не устанавливает конкретного срока рассмотрения. Банк России в информационном письме от 12.09.2018 [5] рекомендовал рассматривать такие заявления в течение десяти рабочих дней, но эта рекомендация не имеет обязательной силы. На практике клиенты нередко ожидают ответа неделями, а то и месяцами, лишённые возможности распоряжаться собственными средствами.

Если организация отказывает в пересмотре, клиент вправе обратиться в межведомственную комиссию при Банке России. Этот механизм, безусловно, является позитивным шагом, однако и он не лишён недостатков. Во-первых, процедура рассмотрения дела в комиссии занимает дополнительное время. Во-вторых, решение комиссии носит рекомендательный характер: банк формально не обязан ему подчиниться, хотя на практике организации, как правило, следуют выводам комиссии [6, с. 74–85]. Тем не менее отсутствие юридически обязывающего характера решения ослабляет защиту клиента.

Стоит обратить внимание и на количественный аспект. По данным Росфинмониторинга и Банка России, число отказов в обслуживании клиентов в рамках «антиотмывочного» законодательства исчисляется десятками тысяч ежегодно. При этом статистика удовлетворённых обращений о реабилитации свидетельствует о том, что значительная часть первоначальных отказов впоследствии признаётся необоснованной [7, с. 145–158]. Это означает, что действующая система допускает системную ошибку «первого рода»: добросовестные клиенты страдают наряду с недобросовестными, а на их восстановление в правах уходят месяцы.

Международный опыт подтверждает, что проблема необоснованных блокировок носит универсальный характер. В отчёте ФАТФ по итогам взаимной оценки России (2019 г.) отмечалось, что российская система ПОД/ФТ в целом эффективна, однако эксперты указали на необходимость совершенствования механизмов обратной связи между субъектами мониторинга и уполномоченным органом, а также на важность обеспечения пропорциональности ограничительных мер [8, с. 87–92].

Какие изменения представляются необходимыми? Прежде всего, целесообразно дополнить статью 7 Федерального закона № 115-ФЗ нормой, устанавливающей обязательный срок рассмотрения заявления клиента о пересмотре решения об отказе — не более пяти рабочих дней. При отсутствии мотивированного ответа в указанный срок решение об отказе следует считать отменённым. Далее, представляется целесообразным придать решениям межведомственной комиссии при Банке России обязательный характер для кредитных организаций. Наконец, необходимо расширить обязанности банков по информированию клиентов: не раскрывая деталей «антиотмывочных» мероприятий, организация должна по крайней мере сообщить, какой именно документ или обстоятельство послужили основанием для отказа, чтобы клиент мог подготовить аргументированное возражение.

Подводя итог, следует признать: механизмы блокировки операций и отказа в обслуживании являются необходимым элементом системы ПОД/ФТ. Однако их применение не должно становиться произвольным. Задача законодателя — выстроить такую модель, в которой оперативность реагирования на подозрительную активность сочетается с надёжными гарантиями прав добросовестных участников оборота. Реализация предложенных мер позволит существенно снизить число необоснованных блокировок и повысить доверие бизнес-сообщества к национальной системе финансового мониторинга.

Литература:

1. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» // СЗ РФ. — 2001. — № 33 (ч. I). — Ст. 3418.
2. Указ Президента РФ от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. — 2012. — № 25. — Ст. 3314.
3. Методические рекомендации Банка России от 22.02.2019 № 5-МР «О подходах к управлению кредитными организациями риском легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путём, и финансирования терроризма».
4. Прошунин, М. М. Финансовый мониторинг (противодействие легализации (отмыванию) доходов и финансированию терроризма) / М. М. Прошунин. — М.: РАП, 2019. — 256 с.
5. Информационное письмо Банка России от 12.09.2018 № ИН-014–12/61 «О подходах к порядку реализации кредитными организациями права, предусмотренного пунктом 13.4 статьи 7 Федерального закона № 115-ФЗ».
6. Ревенков, П. В. Финансовый мониторинг: управление рисками отмывания денег в банках / П. В. Ревенков. — М.: КНОРУС, 2021. — 280 с.
7. Зубков, В. А. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма / В. А. Зубков, С. К. Осипов. — М.: Спецкнига, 2020. — 320 с.
8. FATF. Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures — Russian Federation. Mutual Evaluation Report. — Paris, 2019. — 243 p.