Современный гражданский оборот невозможен без участия государства, его субъектов и муниципальных образований. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования признаются Гражданским кодексом РФ самостоятельными участниками имущественных отношений наряду с физическими и юридическими лицами. Однако их юридическая природа, порядок выступления в обороте и механизмы имущественной ответственности порождают устойчивые теоретические и практические сложности, которые не имеют однозначного разрешения ни в доктрине, ни в правоприменительной практике. Актуальность исследования обусловлена, во-первых, возрастающим объёмом участия публично-правовых образований (ППО) в договорных и деликтных отношениях, во-вторых, сохраняющейся неопределённостью в определении их гражданско-правового статуса, в-третьих, значительным количеством судебных споров, в которых надлежащий ответчик — ППО — неверно идентифицируется, а исполнение принятых решений затягивается или становится невозможным. В настоящей статье на основе анализа доктринальных источников рассматриваются две ключевые проблемы. Первая — почему публично-правовые образования в гражданском обороте приравниваются к юридическим лицам, не обладая их статусом, и какие теоретические и практические последствия влечёт за собой такое приравнивание. Вторая — какие системные затруднения возникают при исполнении судебных актов, принятых против ППО, и какие правовые механизмы предлагаются для их преодоления. Традиционно в цивилистике выделяют три категории субъектов гражданского права: физические лица, юридические лица и публично-правовые образования. Последние представляют собой особый вид участников гражданского оборота, которые, обладая властными полномочиями в публичной сфере, в частноправовых отношениях выступают на равных началах с иными лицами. Как справедливо отмечает Е. А. Суханов, включение государства и муниципальных образований в число субъектов гражданского права не является юридической традицией, а отражает объективную потребность в использовании гражданско-правовых инструментов для управления публичной собственностью, удовлетворения общественных потребностей и реализации социально-экономических функций. В отличие от административно-правовых отношений, где государство выступает носителем властных полномочий, в гражданском обороте оно подчиняется общим правилам договорной дисциплины, имущественной ответственности и судебной защиты. Принцип равноправия сторон, закреплённый в качестве одного из основополагающих начал гражданского законодательства, распространяется и на ППО. Это означает, что при заключении договоров, возникновении обязательств из причинения вреда или неосновательного обогащения государство не может ссылаться на свой публичный статус как на основание для одностороннего изменения условий обязательства или отказа от его исполнения. Как подчёркивает Ю. Н. Андреев, равноправие является не привилегией контрагентов государства, а условием самой возможности участия ППО в имущественном обороте. Вместе с тем равноправие ППО имеет объективные пределы. Государство не может быть полностью уравнено с частным лицом уже потому, что его имущество — казна — формируется за счёт налогов и иных обязательных платежей, а его воля выражается через сложную систему органов, действующих в пределах строго определённой компетенции. Эти особенности порождают центральную проблему правосубъектности ППО: каким образом совместить публичную природу субъекта с частноправовым режимом его участия в обороте. Гражданский кодекс РФ устанавливает, что к публично-правовым образованиям применяются нормы, регулирующие участие юридических лиц в гражданском обороте, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Это положение является ключевым для понимания их правосубъектности, но одновременно порождает значительные теоретические споры. В. Г. Голубцов в своём исследовании обосновывает, что данная норма представляет собой сознательный юридико-технический приём, позволяющий интегрировать публичного субъекта в частноправовые отношения без его формального преобразования в корпорацию или учреждение. Законодатель не наделяет ППО статусом юридического лица, поскольку это противоречило бы их публичной природе, но разрешает использовать те же правовые конструкции — договор, представительство, ответственность, судебную защиту. Почему же так важно приравнивание к юридическому лицу? Анализ работ Р. Р. Абдулвагаповой позволяет выделить три группы причин. Первая группа — функциональная необходимость. ППО заключает сделки аренды, подряда, купли-продажи, поставляет товары для государственных нужд, предоставляет имущество в пользование. Для всех этих действий требуется единообразный договорный режим. Если бы к государству не применялись общие нормы о юридических лицах, каждый вид его участия пришлось бы регулировать отдельными законами, что неизбежно привело бы к пробелам и противоречиям. Вторая группа — имущественная определённость. Как верно указывает Ю. Н. Андреев, именно приравнивание к юридическому лицу позволяет юридически корректно разграничить имущество, закреплённое за созданными ППО учреждениями и унитарными предприятиями, и имущество, составляющее казну. Первое является обеспечением обязательств самих юридических лиц, второе — обеспечением обязательств публичного образования. Без этого разграничения кредиторы могли бы предъявлять требования к государству по долгам его учреждений, что нарушало бы принципы ограниченной ответственности. Третья группа — процессуальная. Приравнивание даёт возможность суду определить надлежащего ответчика (публичное образование, а не его орган) и применить стандартные процедуры искового производства, включая обеспечительные меры, хотя и с существенными оговорками, связанными с иммунитетом казны. Однако, как подчёркивает И. Е. Кабанова, правоспособность ППО носит не универсальный (как у большинства коммерческих юридических лиц), а строго целевой (специальный) характер. Государство и муниципальные образования вступают в гражданские отношения не для извлечения прибыли, а для реализации публичных функций и социально значимых задач. Поэтому они не могут заниматься предпринимательской деятельностью в том объёме, в котором это доступно частным компаниям, а их участие в обороте ограничено целями, прямо установленными законом. Пожалуй, наиболее существенное различие между ППО и юридическими лицами состоит в порядке формирования и выражения их воли в гражданском обороте. Юридическое лицо действует через свои органы, формируемые на основании учредительных документов, причём воля юридического лица считается волей самого юридического лица, а не его органов. Публично-правовое образование действует через органы государственной власти или местного самоуправления в рамках установленной компетенции. Отличие, как отмечает А. Ф. Бакулин, состоит в том, что полномочия этих органов определяются не учредительными документами, а нормативными правовыми актами, регламентирующими их статус. Орган не может выйти за пределы своей компетенции, даже если это диктуется интересами самого ППО. Более того, в отличие от юридического лица, где орган может действовать по принципу «всё, что не запрещено», для государственного органа действует принцип «разрешено только то, что прямо предписано». Эта особенность порождает серьёзную практическую проблему. При совершении сделки от имени ППО контрагент должен не только убедиться в том, что орган является надлежащим представителем, но и проверить, не превышает ли он свою компетенцию. Однако, как справедливо замечает А. Ю. Захаров, компетенция государственного органа часто описана в нормативных актах крайне абстрактно, что создаёт неопределённость для добросовестного контрагента. В случае превышения полномочий сделка может быть признана недействительной, а риск неблагоприятных последствий ложится на контрагента, который зачастую не имел реальной возможности проверить пределы полномочий должностного лица. Другая проблема, выделяемая Д. Н. Серихом, состоит в том, что воля ППО формируется через сложные публичные процедуры — согласования, бюджетные лимиты, публичные закупки. Это означает, что даже при наличии подписанного договора он может оказаться недействительным, если не были соблюдены необходимые публичные процедуры (например, не проведены конкурентные закупки). Для контрагента, привыкшего к частноправовому принципу свободы договора, такие риски оказываются непривычно высокими.

Если признание ППО участником оборота и применение к нему правил о юридических лицах более или менее урегулированы, то стадия исполнения судебного акта остаётся наиболее проблемной. Исследование судебной практики, обобщённое в цивилистической доктрине, позволяет выделить несколько системных трудностей. Первая и, пожалуй, главная проблема — ошибочное указание ответчиком не самого ППО, а его органа. Контрагент, выигравший спор у государственного органа (например, у Росреестра или МВД), получает решение суда, в котором ответчиком значится этот орган. Однако, как обоснованно пишет А. Ф. Бакулин, орган не является самостоятельным субъектом гражданско-правовой ответственности — он лишь выражает волю ППО. Должником по обязательству является само публичное образование (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование), а орган лишь представляет его в суде. Последствия такой ошибки драматичны. Исполнительный лист, выданный на имя государственного органа, не может быть предъявлен к казне, поскольку формально в нём указано иное лицо. Орган, в свою очередь, не имеет собственных средств для исполнения решения, так как финансируется из бюджета. Возникает ситуация, которую В. Г. Голубцов характеризует как «порочный круг исполнительного производства»: решение вступило в законную силу, но исполнено быть не может, поскольку процессуально оформлено неверно. Выходом из этой ситуации является требование к судам формулировать резолютивную часть решения как «взыскание за счёт казны Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования)». Однако, как показывает анализ судебной практики, проведённый И. Е. Кабановой, суды далеко не всегда следуют этой конструкции, особенно в делах, где иск изначально был предъявлен к органу. Более того, даже при правильной формулировке возникают трудности с определением того, казна какого именно уровня подлежит взысканию — федеральная, региональная или муниципальная. Вторая системная проблема связана со смешением правового статуса самого ППО и созданных им юридических лиц — государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий. В обыденном правосознании и даже в юридической практике нередко ошибочно полагают, что государственное учреждение автоматически «покрывается» бюджетом, поэтому в случае неисполнения им обязательств можно взыскать средства непосредственно с казны. Это глубокое заблуждение. Как подчёркивает Е. А. Суханов, учреждение и унитарное предприятие являются самостоятельными юридическими лицами, обладающими собственной правоспособностью и отвечающими по своим обязательствам закреплённым за ними имуществом. Публично-правовое образование, создавшее учреждение, не отвечает по его долгам, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Для казённых учреждений закон действительно устанавливает субсидиарную ответственность собственника, но для бюджетных и автономных учреждений такая ответственность отсутствует. Как отмечает Р. Р. Абдулвагапова, смешение статусов ведёт к отказам во взыскании с казны в тех случаях, когда требовалось предъявлять иск к самому учреждению. Контрагент, добросовестно полагавший, что имеет дело с государством, сталкивается с тем, что государство юридически не является стороной сделки, а созданное им учреждение не имеет достаточных средств для расчёта. Особую сложность представляет ситуация с казёнными учреждениями. Закон предусматривает субсидиарную ответственность ППО по их обязательствам, но судебная практика, проанализированная в курсовой работе, показывает, что кредиторы зачастую не знают о необходимости сначала предъявить требование к самому учреждению и лишь при недостаточности его средств — к ППО. Предъявление иска сразу к ППО влечёт отказ, что удлиняет судебный процесс и увеличивает издержки.

Третья группа проблем связана с процедурой исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание за счёт казны. Даже при правильном определении ответчика и надлежащей формулировке резолютивной части исполнение не осуществляется по правилам Федерального закона «Об исполнительном производстве» в полном объёме. Как разъясняет Ю. Н. Андреев, исполнение таких актов регулируется бюджетным законодательством, в частности, порядком, установленным для исполнения судебных решений по искам к казне. Это означает, что взыскатель не может обратиться к судебному приставу-исполнителю с требованием о принудительном взыскании. Вместо этого он должен предъявить исполнительный документ в соответствующий финансовый орган (Федеральное казначейство, финансовый орган субъекта РФ или муниципального образования), который осуществляет списание средств с единого счёта бюджета. На практике это порождает несколько негативных последствий. Во-первых, сроки исполнения значительно удлиняются — бюджетное законодательство устанавливает трёхмесячный срок для исполнения, тогда как в стандартном исполнительном производстве меры принуждения могут применяться значительно быстрее. Во-вторых, взыскатель лишён таких эффективных механизмов, как арест имущества должника или обращение взыскания на денежные средства на расчётных счетах, поскольку казна не имеет обычных банковских счетов в смысле гражданского законодательства. В. Г. Голубцов обращает внимание на ещё один аспект, который можно охарактеризовать как фактический бюджетный иммунитет. Бюджетное законодательство устанавливает перечень защищённых статей расходов, на которые не может быть обращено взыскание. Если бюджетные средства, предназначенные для исполнения судебного акта, не были предусмотрены в соответствующем бюджете на текущий финансовый год, исполнение переносится на следующий год или даже на более поздний период.

Кредитор оказывается в ситуации, когда правосудие свершилось, но удовлетворение требования отложено на неопределённый срок. Как отмечает Д. Н. Серих, это создаёт неравенство между кредиторами ППО и кредиторами частных лиц: последние могут рассчитывать на относительно быстрое принудительное исполнение, тогда как первые вынуждены подстраиваться под бюджетный цикл и не могут требовать ускорения процедуры. Особую подгруппу проблем составляет исполнение судебных актов о возмещении вреда, причинённого незаконными действиями (или бездействием) государственных органов и их должностных лиц. Статья 1069 ГК РФ прямо предусматривает, что такой вред возмещается за счёт казны соответствующего ППО. Однако, как показывает анализ, проведённый А. Ф. Бакулиным, и здесь возникают многочисленные сложности. Прежде всего, это проблема доказывания. В отличие от договорных обязательств, где основание требования очевидно, при деликтных требованиях необходимо доказать не только факт причинения вреда и его размер, но и незаконность действий органа, а также причинно-следственную связь между действиями и наступившим вредом. Суды, по наблюдению И. Е. Кабановой, предъявляют к таким доказательствам повышенные требования, что делает данную категорию дел одной из самых сложных для истцов. Другая проблема связана с длительностью досудебных и судебных процедур. Во многих случаях закон требует обязательного досудебного урегулирования спора с государственным органом, что занимает дополнительное время. Учитывая, что срок исковой давности по таким требованиям является общим (три года), а процесс доказывания — сложным, многие потенциальные истцы просто отказываются от защиты своих прав. Наконец, как подчёркивает Е. А. Суханов, даже при успешном прохождении всех этапов и получении решения суда с формулировкой «взыскание за счёт казны» процедура исполнения не отличается от общей процедуры по договорным обязательствам. То есть все отмеченные выше задержки, связанные с бюджетным процессом, в полной мере распространяются и на деликтные требования.

Анализ проблем правосубъектности ППО и исполнения судебных актов против них позволяет предложить ряд направлений совершенствования правового регулирования, обсуждаемых в современной цивилистической доктрине. Во-первых, как предлагает В. Г. Голубцов, следует уточнить процессуальное законодательство в части обязательного указания в резолютивной части решения на взыскание «за счёт казны» соответствующего публичного образования во всех случаях, когда ответчиком по делу является ППО. Это требование должно быть императивным и не оставлять суду discretion в выборе формулировки. Во-вторых, Р. Р. Абдулвагапова обосновывает необходимость создания упрощённого порядка исполнения судебных актов по искам к казне, который бы сократил сроки и уменьшил количество административных процедур. В частности, предлагается распространить на такие случаи общие правила исполнительного производства, но с заменой судебного пристава-исполнителя на финансовый орган, обязанный произвести выплату в течение 30 дней без дополнительных согласований. В-третьих, И. Е. Кабанова предлагает в законодательном порядке уточнить критерии разграничения ответственности ППО и созданных им учреждений, а также ввести обязанность публичных образований раскрывать информацию о правовом статусе учреждений при заключении договоров, чтобы контрагент мог осознанно оценить риски. В-четвёртых, Ю. Н. Андреев обосновывает необходимость создания бюджетного резерва для исполнения судебных актов независимо от того, были ли соответствующие ассигнования предусмотрены в текущем бюджете. Это позволило бы избежать ситуации, когда решение существует, но исполнение откладывается на годы из-за отсутствия бюджетного финансирования. В-пятых, Д. Н. Серих предлагает ввести механизм оперативного информационного обмена между судами и финансовыми органами о вступивших в законную силу решениях для ускорения процедуры исполнения.

Проведённый анализ позволяет утверждать, что правосубъектность публично-правовых образований представляет собой сложный гибридный феномен. С одной стороны, необходимость участия в имущественном обороте требует приравнивания ППО к юридическим лицам по кругу договорных возможностей и правил ответственности. С другой — публичная природа (особый порядок формирования воли, целевой характер правоспособности, казна как ограниченный источник ответственности) создаёт неустранимые в рамках текущего правового регулирования сложности, в особенности на стадии исполнения судебных актов. Наиболее острыми проблемами остаются: ошибочная идентификация ответчика и неверное оформление резолютивной части решений; смешение ответственности ППО и созданных им юридических лиц; длительность и бюрократизированность процедур исполнения за счёт казны; фактический бюджетный иммунитет, позволяющий отсрочить исполнение на неопределённый срок. Перспективы совершенствования правового регулирования лежат не в отказе от аналогии с юридическим лицом — эта конструкция доказала свою практическую полезность, — а в уточнении процессуальных и бюджетных механизмов. Требуется унификация требований к резолютивной части решений, создание упрощённого внебюджетного порядка исполнения, чёткое законодательное разграничение ответственности ППО и учреждений, а также формирование бюджетных резервов для гарантированного исполнения судебных актов. Без решения этих проблем гражданско-правовой статус публично-правовых образований останется неполным, а их контрагенты будут нести дополнительные риски, связанные не с недобросовестностью государства, а с несовершенством правовых механизмов его участия в обороте. Реализация предложенных направлений реформы позволит укрепить доверие к государству как к равноправному участнику гражданских правоотношений и повысить эффективность судебной защиты прав лиц, вступающих в отношения с публичными субъектами.

Литература:

1. Абдулвагапова Р. Р. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права и участники обязательственных правоотношений: монография. — Казань: Познание, 2008. — 79 с.
2. Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. — 355 с.
3. Бакулин А. Ф. Публично-правовое образование как субъект спора, вытекающего из гражданских правоотношений // КиберЛенинка. — 2016. — URL: https://clck.ru/3S3xrq
4. Голубцов В. Г. Российская Федерация как субъект гражданского права: монография. — 2-е изд., доп. — М.: Статут, 2021. — 314 с.
5. Гражданское право: учебник: в 4 т. Т. 1: Общая часть / отв. ред. Е. А. Суханов. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Статут, 2023. — 624 с.
6. Гражданское право: учебник: в 4 т. Т. 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права / отв. ред. Е. А. Суханов. — М.: Статут, 2023. — 496 с.
7. Захаров А. Ю. Превышение полномочий государственными органами и органами местного самоуправления при совершении сделок // КиберЛенинка. — 2007. — URL: https://clck.ru/3S3xEe
8. Кабанова И. Е. Гражданская правоспособность публично-правовых образований и органов публичной власти: вопросы теории и правоприменительной практики // КиберЛенинка. — 2014. — URL: https://clck.ru/3S3w7m
9. Российское гражданское право: учебник: в 2 т. Т. 2: Обязательственное право / отв. ред. Е. А. Суханов. — 4-е изд., стер. — М.: Статут, 2015. — 1208 с.
10. Серих Д. Н. Особенности правового статуса публично-правовых образований как участников предпринимательских правоотношений // Северо-Кавказский юридический вестник. — 2024. — № 4. — С. 117–124.