Некоторые вопросы правоспособности и дееспособности публично-правовых образований как участников предпринимательских отношений



В статье освещаются некоторые проблемные вопросы правоспособности и дееспособности публично-правовых образований как участников предпринимательских отношений. На основании проведенного исследования делается вывод о том, что необходимо усовершенствовать механизм ответственности публичных собственников имущества по долгам муниципальных казенных предприятий, что подкреплено существующими в настоящее время противоречиями законодательства и сложившейся практики по данной категории дел.

Ключевые слова : юридическое лицо, правосубъектность, правоспособность правоотношения, предпринимательская деятельность, ответственность, обязательства, муниципальное казенное предприятие, муниципальное казенное учреждение.

The article highlights some problematic issues of legal capacity and legal capacity of public legal entities as participants in entrepreneurial relations. Based on the study, it is concluded that it is necessary to improve the mechanism of liability of public property owners for the debts of municipal state enterprises, which is supported by the current contradictions of the legislation and established practice in this category of cases.

Keywords: legal entity, legal personality, legal capacity of legal relationship, entrepreneurial activity, liability, obligations, municipal state enterprise, municipal state institution.

Правосубъектность публичных юридических лиц определяется нормами гражданского законодательства. В. Д. Рудакова верно замечает, что «...участие юридических лиц в публично-правовых отношениях, на наш взгляд, не меняет их сущности, поскольку их правосубъектность в области налоговых, финансовых, административных и других правоотношений является производной от гражданской правосубъектности» 16, с. 79.

Если исходить из структурной вертикали, то правосубъектность публичного юридического лица берет свое начало от государства как учредителя, главного транслятора воли, сужаясь в объеме правомочий в конкретной организационно-правовой форме.

Так, правоспособность публично-правовых образований в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер, в силу чего РФ, субъекты РФ и муниципальные образования, объединяющиеся понятием «публично-правовые образования», могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам 2, с. 122.

Более того, Конституционный суд РФ в Определении от 4 декабря 1997 г. № 139-О выразил позицию относительно понимания правосубъектности публично-правовых образований как «участвующих в гражданских правоотношениях субъектов со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы» 7.

Тем не менее нельзя сказать, что общественный интерес — это исключительная прерогатива публично-правовых образований. К примеру, деятельность специализированных организаций в Российской Федерации приобретает публичный интерес (ст. 40 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 18), хотя правоотношения возникают на основании гражданско-правового договора с частным юридическим лицом.

Привязка публичного юридического лица к специфичному интересу налагает ряд особенностей в реализации конкретных правовых механизмов. Так, на практике публичный интерес учитывается при одобрении сделок с заинтересованностью. Для стратегических акционерных обществ закон предусматривает дополнительные ситуации, когда лицо может выступать в роли заинтересованного лица.

Что касается публичных юридических лиц как субъектов предпринимательских отношений, то необходимо обратить внимание на следующие положения.

Публично-правовые образования являются участниками самых разных предпринимательских отношений, как вертикального, так и горизонтального характера, в связи с чем представляют интерес те отношения, в которых государство не занимается осуществлением своих непосредственных функций: создает нормативно-правовую базу, осуществляет контроль, выступает в лице антимонопольных, налоговых, регистрирующих органов и т. д., а преследует предпринимательский интерес. Естественно, что подобного рода отношения будут иметь неоднородную структуру.

Во-первых, можно говорить об участии публично-правовых образований в предпринимательской деятельности посредством создания государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, участие в уставном капитале хозяйственных обществ.

Во-вторых, осуществление предпринимательской деятельности самими государственными и муниципальными органами.

Особый интерес представляет деятельность Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее — Росимущество). Как следует из Постановления Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» 12, Росимущество занимается осуществлением полномочий собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества.

Следует, что публичные образования не занимаются предпринимательской деятельностью в классическом смысле этого слова, но являются участниками предпринимательских отношений 1, с. 68.

Отдельно хотелось бы рассмотреть особенности деликтоспособности на примере казенных предприятий и учреждений. Абзацем 2 п. 1 ст. 56 ГК РФ выделены особенности гражданско-правовой ответственности указанных субъектов гражданских правоотношений.

Так, гражданско-правовая ответственность казенного предприятия и учреждения определяется по правилам абз. 3 п. 6 ст. 113, п. 3 ст. 123.21, п. 3–6 ст. 123.22 и п. 2 ст. 123.23 ГК РФ.

Особенности гражданско-правовой ответственности казенного предприятия и учреждений связаны с их особым юридическим статусом. В частности, казенные предприятия значимы для экономики государства, национальной безопасности и обороны в силу того, что наиболее оптимально реализуют нужды государства в промышленной сфере, например для выпуска продукции военного или стратегического значения 21, с. 137.

Правовое положение казенного предприятия урегулированы нормами статей 113 и 114 ГК РФ и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Федеральный закон № 161-ФЗ) 19.

По своим обязательствам унитарное предприятие несет ответственность всем имуществом, которое не является для предприятия собственным, а принадлежит ему или на праве оперативного управления, или на праве хозяйственного ведения.

Чтобы гарантировать интересы кредиторов унитарного предприятия, обязательным условием создания последнего является наличие у него уставного фонда, что предусмотрено ст. 114 ГК РФ и ст. 13 Федерального закона № 161-ФЗ). Размер уставного фонда определяется в соответствии с п. 3 ст. 12 Федерального закона № 161-ФЗ и оставляет не менее чем пятьсот тысяч рублей для государственных предприятий и не менее ста тысяч для муниципального предприятия.

Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципальных унитарных предприятий, кроме случаев банкротства муниципального унитарного предприятия, вызванного собственником его имущества. Обеспечение соблюдения интересов кредиторов муниципального унитарного предприятия должно быть обеспечено в период производства по делу о банкротстве. В этой связи следует согласиться с предложением о том, что необходимо законодательно закрепить особенности банкротства такого рода участников гражданского оборота 8. Более того, требование о соблюдении интересов кредиторов должно быть законодательно распространено для всех без исключения способов прекращения юридического лица (а не только банкротства).

В силу абз. 3 п. 6 ст. 113 ГК РФ собственник имущества унитарного предприятия, за исключением собственника имущества казенного предприятия, не отвечает по обязательствам своего унитарного предприятия. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества.

Таким образом, из вышеуказанных положений, а также положений статей 158, 161 Бюджетного кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) 3 следует, что как собственник имущества казенного предприятия, так и главный распорядитель бюджетных средств привлекаются к субсидиарной ответственности лишь при недостаточности имущества у казенного предприятия.

Однако для привлечения собственника к субсидиарной ответственности необходимо обязательное наличие причинно-следственной связи несостоятельности (банкротства) муниципального унитарного предприятия и использования прав и возможностей собственника его имущества 4. Совокупность обстоятельств, необходимых для привлечения собственника имущества к субсидиарной ответственности должника определена п. 22 Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Размер ответственности муниципального образования «определяется как разница между размером требований кредиторов, и денежными средствами, вырученными от продажи имущества должника» 5, с. 414.

Однако остается вопрос: каким образом стоит расценивать действия, приведшие к банкротству, изъятие и передачу имущества собственником унитарного предприятия другому унитарному предприятию?

На практике суды признают, что изъятие имущества существенно не повлияло на экономическое положение унитарного предприятия, а наличие причинно-следственной связи между заявленной задолженностью и действием собственника не доказано 13.

Представляется, что передача имущества другому унитарному предприятию, занимающемуся аналогичной деятельностью, может рассматриваться как попытка незаконного уклонения от обязанности нести ответственность по гражданско-правовым обязательствам.

Стоит также остановиться на казенных предприятиях, по долгам которых субсидиарную ответственность не зависимо от своей вины несет собственник имущества, ввиду отсутствия собственного уставного фонда казенного предприятия. Данное положение закреплено п. 6 ст. 113 ГК РФ и в п. 3 ст. 7 Федерального закона № 161-ФЗ.

На практике суды признают обоснованным предъявление исковых требований одновременно к собственнику предприятия в случае недостаточности денежных средств у казенного предприятия 10.

В настоящее время в правоприменительной практике существует ряд проблем, возникающих при определении надлежащего ответчика и момента предъявления требований к субсидиарному должнику. Так, можно выявить ряд противоречий при применении института субсидиарной ответственности, применительно к муниципальным казенным предприятиям.

Прежде всего, при принятии судебных решений не учитывается разница двух организационно-правовых форм — муниципальное казенное предприятие и муниципальное казенное учреждение. Данные юридические лица принципиально отличаются целью своей деятельности, хотя и создаются в публичных интересах, и на их имущество учредители сохраняют вещные права.

Муниципальное казенное предприятие — это коммерческая организация, целью которой является, прежде всего, извлечение прибыли. Муниципальное казенное учреждение является организацией некоммерческой, и осуществляет свою деятельность в целях реализации полномочий органов местного управления (ст. 6 БК РФ). Муниципальное казенное учреждение «всецело зависит от публичного субъекта и выполняет его волю» 6, с. 52, «решает определенные задачи в ключе полномочий органа местного самоуправления» 14. Муниципальное казенное предприятие в отличие от муниципального казенного учреждения не является получателем бюджетных средств, и получает свой доход, самостоятельно осуществляя предпринимательскую деятельность.

В связи с тем, что муниципальное казенное предприятие не является получателем бюджетных средств, Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» 20 не предусматривает возможность «предъявления заявления о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение в разумный срок судебного акта казенным предприятием в порядке субсидиарной ответственности собственнику имущества» 9.

Помимо того, существует судебная практика, в ходе которой была выработана неверная позиция о том, что муниципальное казенное предприятие имеет главного распорядителя бюджетных средств, который должен быть привлечен по долгам муниципального казенного предприятия в порядке субсидиарной ответственности 15.

К такому выводу суды приходят, руководствуясь правовой позицией, изложенной в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» 11, в котором судам разъяснено, что в суде от имени муниципального образования «по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств» 17, с. 52.

Представляется, что взыскание в субсидиарном порядке, исходя из организационно-правовой формы основного должника — муниципального казенного предприятия — основано на законной обязанности собственника имущества муниципального казенного предприятия, а не финансированием последнего. Из п. 6 ст. 13 ГК РФ следует, что именно собственник имущества муниципального казенного предприятия, а не главный распорядитель бюджетных средств, субсидиарно отвечает по обязательствам муниципального казенного предприятия при недостаточности его имущества.

На практике момент предъявления иска к субсидиарному должнику определяется двумя разными подходами. Так, предъявить иск к субсидиарному должнику возможно только когда иск к основному должнику уже был предъявлен кредитором, и невозможность взыскания присужденной суммы с должника подтвердилась 17, с. 53.

Так же возможно для кредитора одновременное предъявление требования о привлечении к ответственности к основному должнику и к субсидиарному. Следует учесть, что при данном подходе из предмета доказывания следует исключить установление факта недостаточности имущества предприятия для погашения задолженности.

Можно сделать вывод о том, что необходимо усовершенствовать механизм ответственности публичных собственников имущества по долгам муниципальных казенных предприятий, что подкреплено существующими в настоящее время противоречиями законодательства и сложившейся практики по данной категории дел.

Особенности гражданско-правовой ответственности учреждений изложены в п. 3 ст. 123.21 и п. 3–6 ст. 123.22 и в п. 2 ст. 123.23 ГК РФ.

Из п. 5 ст. 123.22 ГК РФ следует, что бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.

Как можно заметить, публично-правовые образования существенно ограничили гражданско-правовую ответственность по обязательствам созданных ими юридических лиц, оставив за собой ответственность в полной мере в отношении казенных предприятий и учреждений, что видится ненормальным явлением. В унитарном публичном секторе за публично-правовым образованием закреплен ряд существенных контролирующих полномочий, в корпоративном секторе государство в лице уполномоченных лиц, органов выдает директивы, но не несет ответственности за их качество.

Таким образом, учредители/участники хозяйственного общества находятся под защитой принципа ограниченной ответственности (под корпоративным щитом), ограничивающим ответственность участника по долгам общества только стоимостью оплаченной им доли (акции). Однако абсолютное следование принципу ограниченной ответственности влечет различные злоупотребления в имущественной сфере юридического лица со стороны участников/акционеров хозяйственного общества. Цель субсидиарной ответственности — возмещение имущественных потерь кредитора, иного уполномоченного лица. Субсидиарная ответственность наступает, как правило, при недостаточности имущества у корпоративной организации и при установлении вины корпоративной организации, а также при наличии иных обстоятельств, указанных в анализируемых законоположениях. При этом, в настоящее время еще нельзя говорить в полной мере о применении в российском гражданском праве доктрины срывания корпоративных покровов в том виде, как она выработана в зарубежных правопорядках, прежде всего ввиду отсутствия в отечественной науке четко выработанной единой теоретической базы.

Особенности гражданско-правовой ответственности казенного предприятия и учреждений связаны с их особым юридическим статусом. Обеспечение соблюдения интересов кредиторов муниципального унитарного предприятия должно быть обеспечено в период производства по делу о банкротстве. В этой связи необходимо законодательно закрепить особенности банкротства такого рода участников гражданского оборота. Более того, требование о соблюдении интересов кредиторов должно быть законодательно распространено для всех без исключения способов прекращения юридического лица (а не только банкротства).

Если публично-правовое образование является контролирующим лицом в публичных юридических лицах, то вполне логично поставить вопрос об ответственности публично-правового образования по обязательствам контролируемого юридического лица в случае вины. Но решение этого вопроса не лежит в одномерной плоскости, в частности, это связано и с разным характером ответственности. Например, в гражданском законодательстве предусмотрена долевая, субсидиарная, солидарная, деликтная ответственности и т. д.

Литература:

1. Алексеева Е. В. Актуальные проблемы предпринимательского права. Санкт-Петербург, 2017. 218 с.
2. Базаров В. Б. Публичные юридические лица: монография. Иркутск: Изд-во «Оттиск», 2019. 160 с.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 22.12.2020) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
4. Веберс Я. Р. Правосубъектность граждан в советском гражданском и семейном праве. Рига, 1976. 160 с.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1–5 / Под ред. Л. В. Санниковой. М.: Статут, 2015. 662 с.
6. Ильин А. В. Государственные учреждения и производство публичных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 50–54.
7. Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.1997 г. № 139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе» Электронный ресурс // СПС КонсультантПлюс.
8. Пахаруков А. А. Правовое регулирование конкурсного производства юридических лиц (вопросы теории и практики): Атореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. 31 с.
9. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 08.06.2018 г. № Ф09–1972/18 по делу № А60–68747/2017 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
10. Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2021 г. № 01АП-477/2021 по делу № А11–4915/2020. Электронный ресурс // СПС КонсультантПлюс.
11. Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. № 23 (ред. от 28.05.2019) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // ВВАС РФ. 2006. № 8.
12. Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 г. № 432 (ред. от 19.06.2021) «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // СЗ РФ. 2008. № 23. Ст. 2721.
13. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2017 г. № 17АП-5498/2017-ГК по делу № А60–1753/2016 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
14. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.02.2014 г. № Ф03–101/2014 по делу № А59–2764/2013 [Электронный ресурс]. — СПС КонсультантПлюс.
15. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.10.2013 г. по делу № А25–1390/2012 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.
16. Рудакова В. Д. Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Дис.... канд. юрид. наук. М., 2014. 180 с.
17. Турбина И. А. Субсидиарная ответственность публичных собственников по долгам казенных предприятий: противоречия законодательства и практики // Право и экономика. 2019. № 2. С. 49–55.
18. Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
19. Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ (ред. от 23.11.2020) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
20. Федеральный закон от 30.04.2010 г. № 68-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2144.
21. Черевко В. В., Шепелев Д. В. Юридическая ответственность казенных предприятий // Вестник Московского гуманитарно-экономического института. 2018. № 4. С. 136–142.