В работе рассмотрены наиболее актуальные аспекты гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований, в том числе в контексте обоснования тех условий ответственности по договорным обязательствам с участием публично-правовых субъектов, которые фактически сужают ответственность данной группы субъектов.
Ключевые слова: публично-правовые образования, гражданско-правовая ответственность, договорная ответственность
Значение понятия «публично-правовые образования» в действующем российском законодательстве не закреплено, однако оно основательно закрепилось в правоприменительной практике, а также в науке в трактовке обозначения таких субъектов гражданского права, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, от имени которых в этих отношениях выступают соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ) [1].
Указанные органы публичной власти, реализуя присущие им публично-правовые функции, всё больше принимают участие в экономических и, как следствие, в гражданско-правовых отношениях. Учитывая, что органы публичной власти создаются для достижения строго определенных целей, их участие в гражданских правоотношениях обусловлено, прежде всего, достижением этих целей и является следствием объективной необходимости. При этом, законодатель в целях стабильности гражданского оборота, соблюдения принципов законности и справедливости, баланса частных и публичных интересов, в рамках правового регулирования закрепил специальный характер гражданской правоспособности публично-правовых субъектов.
С одной стороны, рассматриваемые субъекты, являясь носителями публичной власти, вступают в сферу гражданско-правовых отношений на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). К ним также применяются нормы гражданского законодательства о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Однако, несмотря на признание государства, муниципальных образований и их органов субъектами гражданско-правовых отношений, вышеуказанное «иное» предусмотрено самим законом, а также обусловлено особенным статусом указанных субъектов в отличие от других субъектов гражданских правоотношений.
Соответствующая правовая позиция была также подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации [2]. Суд истолковал, что указание в статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации «на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т. д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти».
Таким образом, публично-правовые образования, выступая в гражданском обороте на равных началах с прочими субъектами гражданского права, являясь равноправными участниками гражданских правоотношений, обладают определенными особенностями, которые проявляются, более всего, в сфере их юридической ответственности.
Прежде всего, эта особенность проявляется в нормировании условий наступления гражданско-правовой ответственности субъектов публичной власти. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование несут ответственность по своим обязательствам в случае их ненадлежащего исполнения на основании положений статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом законодатель установил пределы гражданско-правовой ответственности указанных субъектов.
Во-первых, они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ).
Во-вторых, созданные юридические лица не отвечают по обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а последние, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц.
Кроме того, пределы ответственности также установлены относительно самих публично-правовых образований: Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в свою очередь, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и по обязательствам друг друга (п. 4, 5 ст. 126 ГК РФ).
Как указывалось, учитывая, что правоспособность рассматриваемых субъектов гражданского права носит целевой характер, следовательно, и характер их ответственности в гражданских правоотношениях определяется их правоспособностью. В чем это выражается? Прежде всего, в том, что по общим правилам возмещение происходит за счет соответствующего бюджета (федерального, субъекта РФ, муниципального). И здесь в рассматриваемый механизм включается публичное право в части бюджетного регулирования, согласно которому обеспечение бюджетных обязательств, будь то учреждений (государственных, муниципальных), будь то органов публичной власти (согласно п. 11 ст. 161 БК РФ по статусу приравниваются друг к другу как субъекты бюджетных правоотношений), осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в пределах доведенных лимитов (бюджетной сметы) [3]. Вместе с тем, неисполнение учреждением денежного обязательства в рамках ответственности ввиду превышения доведенных до него лимитов, не является основанием для неудовлетворения требований контрагента о взыскании задолженности при принятии учреждением обязательств сверх лимитов, пока соответствующая сделка не оспорена и не признана судом недействительной (ст. 168 ГК РФ). В противном случае, при недостаточности у учреждения денежных средств для исполнения указанных обязательств собственник его имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по данным обязательствам.
Кроме того, ответственность учреждения, в зависимости от вида — казенное, бюджетное, автономное, по своим обязательствам имеет свои особенности. У последних двух «повышенная» имущественная ответственность, и только по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, наступает субсидиарная ответственность у собственника имущества. Федеральный законодатель, таким образом, усовершенствовал институт ответственности учреждений посредством возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества автономного и бюджетного учреждения в случаях причинения вреда гражданам, установив тем самым дополнительные гарантии прав последних как более слабой стороны в правоотношениях с участием учреждений.
Вместе с тем, законодателем установлен иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который предусматривает, что обращение взыскания на средства бюджета публично-правового образования осуществляется только на основании судебного акта. Этот особый порядок характеризует абсолютно все случаи ответственности публично-правовых образований, в том числе по исполнению обязательств в натуре.
Таким образом, специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований предопределена его публично-правовым статусом.
Законодательство содержит специальные правила об ответственности публично-правовых образований за убытки, причиненные вследствие реализации им властных полномочий. В соответствии с действующим ГК РФ в случае причинения неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств убытков кредитору, должник их обязан возместить — в этом заключается сущность договорной ответственности (п. 1 ст. 393 ГК РФ). Следовательно, в случае, если государственные органы и органы местного самоуправления в обязательстве выступают на стороне обязанной стороны, то на них также возлагается обязанность возмещения убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением договорного обязательства. При этом, как показывает практика, наиболее распространенной мерой договорной ответственности по обязательствам с участием указанных субъектов является именно требование о возмещении убытков.
Статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит специальную норму о возмещении убытков в случаях, если таковые причинены в результате незаконных действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, в том числе, в результате издания ими незаконных актов (должны быть признаны таковыми в судебном порядке).
Таким образом, с учетом общих условий гражданско-правовой ответственности, уточнены основания возникновения права на возмещение таких убытков публично-правовыми образованиями.
В данном случае противоправность поведения нарушителя при наступлении гражданско-правовой ответственности выражается в незаконности актов, действий или бездействия органов публичной власти (должностных лиц) при осуществлении ими своих задач и функций.
Следует отметить, что должником в рассматриваемом обязательстве является публично-правовое образование, а не вышеуказанные органы либо их должностные лица. Взыскания осуществляются за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа, и уж тем более не с должностного лица. При этом недопустимо ограничение источников взыскания, т. е. только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющего казну.
Коротко отметим, что правонарушение, выраженное в неисполнении или ненадлежащем исполнении органами публичной власти своих договорных обязательств, влечет возмещение убытков при условии наступления ответственности. Под ними понимаются обстоятельства, которые необходимы для возложения ответственности при нарушении обязательств [4].
К условиям возмещения убытков государственных органов и органов местного самоуправления относятся:
‒ противоправный характер действия (бездействия) указанных органов;
‒ наличие у контрагента вреда или убытков;
‒ причинно-следственная связь между противоправным деянием государственного органа и органа местного самоуправления как правонарушителя и наступившими вредоносными последствиями;
‒ вина органа как правонарушителя.
Отсутствие одного из перечисленных условий исключает возмещение убытков исследуемыми субъектами.
Наибольший интерес с точки зрения развития правового государства вызывает статья 16.1 ГК РФ, устанавливающая ответственность публично-правовых субъектов в случае причинения ущерба правомерными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц. То есть, на сегодняшний день законодатель допускает возможность возмещения ущерба и в случае правомерных действий указанных лиц. В данном случае ответственность носит компенсационный характер, в отличие от ответственности публично-правовых образований, предусмотренной статьей 16 ГК РФ, которая носит больше охранительную функцию. Вместе с тем, чтобы это работало на практике, необходимо наличие нескольких условий.
Во-первых, в иных законах, на которые ссылается данная норма, должны быть закреплены случаи и порядок возмещения такого ущерба (например, убытки при изъятии земельных участков у собственников) [5].
Во-вторых, должен существовать реально функционирующий механизм привлечения публично-правовых образований к ответственности в рассматриваемой ситуации. Только при наличии этих условий возможна компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, что, безусловно, окажет положительное влияние на всех участников гражданских правоотношений, в том числе и на деловое сообщество в целом. С точки зрения же самих субъектов граждански-правовой ответственности рассматриваемая норма обязывает к тому, что любое управленческое решение должно приниматься крайне взвешенно и экономически просчитано, причем не только органами власти, но и другими лицами, которым делегированы властные полномочия.
Таким образом, учитывая вышеизложенное, можно сказать, что возмещение государством убытков есть форма выравнивания правового положения участников гражданского оборота, правоотношений, «осложненных» публично-правовым элементом, что обусловлено таким базовым принципом гражданского права, как принцип равенства участников гражданских правоотношений.
Применительно к договорной ответственности публично-правовых образований обосновано, что: во-первых, такая ответственность носит ограниченный характер, что, в известной степени, противоречит существу гражданско-правовой ответственности, поскольку публично-правовым образованиям предоставлены определенные преимущества и льготы, отсутствующие у других участников гражданского оборота; во-вторых, она по сути — гражданско-правовая, а по механизму ее применения носит многоотраслевой характер, поскольку при ее наступлении применяются нормы, как частного, так и публичного права (бюджетное регулирование).
Однако установление законодателем некоторого отступления от принципа равенства в гражданских правоотношениях, одной из сторон в которых является публично-правовое образование, возможно оправданно необходимостью наиболее эффективной реализации государственных и муниципальных нужд.
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ: по сост. на 29.07.2017 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
- Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2005 № 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Справочная правовая система Консультант Плюс (документ официально опубликован не был).
- Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: по сост. на 02.06.2016 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
- Гражданское право: учебник / Под ред. О. Н. Садикова. М.: ИНФРА-М, 2006. Т. 1. С. 493.
- Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ: по сост. на 29.07.2017 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.
