Введение

Актуальность темы. Бюджетная политика региона является ключевым инструментом реализации социально-экономических задач. С 2014 г. в России внедрён программно-целевой принцип формирования бюджета, предполагающий увязку финансирования с конкретными результатами. Этот принцип получил название «бюджетирование, ориентированное на результат» (далее — БОР). Однако на практике сохраняется разрыв между объёмом выделенных средств и реальным улучшением качества жизни населения. Причины — формальный подход к определению показателей результативности, подмена целей процессом, слабый контроль.

Волгоградская область — типичный регион с умеренной бюджетной обеспеченностью, высокой долей социальных расходов (около 70 % консолидированного бюджета) и хронической проблемой достижения целевых индикаторов государственных программ. Этот регион выбран как наиболее показательный для анализа системных недостатков БОР.

Цель работы — выявить причины разрыва между финансированием и результатами в Волгоградской области, а также предложить меры по повышению эффективности бюджетной политики.

Задачи:

1. Изучить теоретические основы БОР.
2. Проанализировать нормативно-правовую базу регулирования БОР в РФ.
3. Оценить динамику выполнения государственных программ Волгоградской области за 2020–2024 гг.
4. Выявить проблемы формализации отчётности.
5. Разработать рекомендации по совершенствованию бюджетной политики.

Объект исследования — бюджетная политика Волгоградской области.

Предмет — эффективность внедрения принципов БОР и разрыв между финансированием и результатами.

Методы: системный анализ, сравнение, статистическая обработка данных, контент-анализ отчётов, экспертные оценки.

1. Теоретические основы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР)

1.1. Понятие и эволюция бюджетирования, ориентированного на результат

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), — метод планирования и исполнения бюджета, при котором ресурсы распределяются в зависимости от достижения конкретных, измеримых и социально значимых результатов [1, с. 45]. В отличие от традиционного сметного финансирования (контроль затрат) БОР акцентирует внимание на эффективности — соотношении между затратами и результатами.

Концепция БОР возникла в рамках нового государственного менеджмента (НГМ) в 1980–1990-е гг. Ключевые идеи принадлежат Д. Осборну и Т. Гэблеру (Reinventing Government, 1992) [4], К. Худу (A Public Management for all Seasons, 1991) [5]. В России внедрение БОР началось в 2000-е, а с 2014 г. программный бюджет стал обязательным для всех уровней бюджетной системы [2; 3].

1.2. Принципы и инструменты бюджетирования, ориентированного на результат

Основные принципы БОР по методическим рекомендациям Минфина РФ [6]:

— программно-целевое планирование — формирование государственных программ (ГП) с системой целей и задач;

— измеримость результатов — установление количественных и качественных индикаторов;

— регулярная оценка эффективности — ежегодный мониторинг и корректировка;

— увязка финансирования с достижением показателей — возможность секвестра при невыполнении;

— публичность и прозрачность — обязательная публикация отчётов.

Инструментарий БОР включает: реестры расходных обязательств, доклады о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования, государственные задания, социальные контракты.

1.3. Критерии результативности и эффективности

В научной литературе различают три уровня результатов [7]:

— продукт — объём оказанных услуг (например, количество койко-дней в больницах);

— непосредственный результат — изменение состояния объекта (снижение заболеваемости);

— конечный социально-экономический эффект — вклад в цели развития (рост ожидаемой продолжительности жизни).

Практика показывает, что подавляющее большинство показателей государственных программ субъектов РФ относится к продукту или к непосредственному результату, но не к конечному эффекту. Конечные эффекты практически не используются из-за долгосрочности их проявления и сложности измерения [8, с. 56].

1.4. Зарубежный и российский опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

В Канаде (программа Results for Canadians), Австралии, Великобритании (Public Service Agreements) внедрены системы результативного бюджетирования с жёсткой ответственностью министров за недостижение показателей [18]. В России основным достижением стал переход от смет к государственным программам, однако на региональном уровне сохраняется формализм. Исследование И. А. Петрова [9] показывает, что в 2023 г. из 85 регионов только 12 имели полноценную систему оценки эффективности БОР, остальные ограничивались формальными отчётами.

2. Нормативно-правовая база ориентированного на результат бюджетирования в Российской Федерации

Основу регулирования БОР составляют:

1. Бюджетный кодекс РФ (ст. 6, 28, 179) — вводит понятие государственной программы, программно-целевого принципа.
2. Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ — закрепил переход к программному бюджету на всех уровнях.
3. Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 — утверждает систему управления государственными программами, требования к индикаторам и порядку оценки эффективности.
4. Приказ Минфина России от 31.08.2018 № 186н — детализирует структуру и содержание государственных программ.
5. Методические рекомендации субъектам РФ по оценке эффективности бюджетных расходов (Минфин, 2020) — содержат перечень типовых показателей и методику расчёта «затраты-результат».

На региональном уровне в Волгоградской области действуют:

— Закон Волгоградской области от 15.11.2018 № 120-ОД «О стратегическом планировании»;

— Постановление Администрации Волгоградской области от 28.12.2022 № 789-п — порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Волгоградской области.

Критический анализ показывает, что региональные правовые акты дублируют федеральные, но не содержат механизмов реальной ответственности за недостижение результатов. Отсутствуют нормы о сокращении финансирования при невыполнении показателей, что порождает разрыв между планами и отчётами.

3. Анализ разрыва между финансированием и достигнутыми результатами в Волгоградской области

3.1. Общая характеристика бюджетной системы Волгоградской области

Волгоградская область — субъект Южного федерального округа. По данным Волгоградстата [10], численность населения на 1 января 2024 г. — 2 468 877 человек. Область является дотационной: доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета в 2024 г. составила 32,5 % собственных доходов.

Консолидированный бюджет области за 2023 г.:

— доходы — 132,9 млрд руб.;

— расходы — 141,2 млрд руб.;

— дефицит — 8,3 млрд руб.

Структура расходов: социальная сфера — 68,2 % (образование — 29 %, здравоохранение — 21 %, социальная политика — 18 %), национальная экономика (дорожное хозяйство) — 15 %, ЖКХ — 5 %, прочее — 11,8 % [11; 12].

В области действует 23 государственные программы, охватывающие все сферы.

3.2. Динамика выполнения государственных программ (2020–2024)

Для анализа использованы официальные годовые отчёты Комитета экономической политики Волгоградской области [11; 12]. Выделим три ключевые программы, наиболее показательные для оценки разрыва между финансированием и результатами.

Таблица 1

Развитие здравоохранения Волгоградской области

Источник: составлено автором по данным отчётов о реализации государственных программ Волгоградской области [11; 12].

Из таблицы видно, что кассовое исполнение стабильно высокое (97–99 %), однако целевой показатель систематически не достигается. Разрыв между ожидаемым снижением смертности (5 % ежегодно) и фактическим (1,8–3,0 %) составляет от 40 % до 64 %. При этом объём финансирования вырос на 32 % за пять лет, а результаты практически не улучшились.

Таблица 2

Дорожное хозяйство и безопасность дорожного движения Волгоградской области

Здесь разрыв меньше, но он сохраняется: плановое значение опережает фактическое на 1,2–4,2 процентных пункта. Примечательно, что в отчётах акцент делается на «освоении средств» (98–99 %), а не на качестве дорог. Показатель «доля дорог в нормативном состоянии» является промежуточным — по методике Минтранса, дорога может быть в нормативном состоянии по формальным критериям (ровность, износ покрытия), но не справляться с трафиком или аварийностью.

Таблица 3

Социальная поддержка граждан Волгоградской области

Разрыв здесь максимальный. При росте финансирования почти на 30 % за пять лет уровень бедности снизился лишь на 2,1 п. п. при плановых 6,0 п. п. Выполнение цели составило 35 %. При этом формальные отчёты отражают «стопроцентный охват выплатами» и «своевременное перечисление пособий», но проблема бедности не решается.

3.3. Обобщение разрыва: причины и масштабы

На основе анализа трёх программ можно выделить следующие типы разрыва между финансированием и результатами:

1. Разрыв продуктивности — средства освоены, но непосредственный результат не достигнут (здравоохранение, социальная поддержка).
2. Разрыв эффективности — результат достигнут, но затраты на единицу результата выше плановых (дорожное хозяйство).
3. Разрыв во времени — социально-экономический эффект проявляется через годы, но отчётность требует ежегодных показателей.

По данным Контрольно-счётной палаты Волгоградской области [13], в 2023 г. из 23 государственных программ только 6 (26 %) достигли целевых показателей на 80 % и более. Остальные показали результат 40–70 % от плана. При этом кассовое исполнение в среднем составило 98,3 %. Это и есть разрыв — формально бюджет исполнен, реальные проблемы не решены.

4. Проблемы формализации отчётности и направления совершенствования бюджетной политики

4.1. Сущность формализации отчётности

Под формализацией отчётности понимается ситуация, когда система контроля подменяет реальное достижение целей соблюдением формальных процедур. В бюджетном процессе Волгоградской области это проявляется следующим образом:

— Фокус на освоении средств. Главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) основной задачей считают кассовое исполнение (освоить доведённые лимиты). Неосвоение средств рассматривается как провал, поэтому ведомства стремятся потратить деньги в любом случае, нередко на малозначимые мероприятия.

— Искажение показателей. Показатели результативности формулируются так, чтобы их легко было выполнить. Например, «количество проведённых проверок» вместо «снижение количества нарушений». Проверки провести легко, а вот повлиять на конечный результат — сложно.

— Рост отчётной нагрузки. Подготовка отчётов о реализации программ занимает до 30 % рабочего времени сотрудников экономических отделов. При этом отчёты дублируют друг друга, а качество аналитики остаётся низким [14, с. 84–90].

— Отсутствие вовлечения граждан. Формальные отчёты публикуются на официальных сайтах, но население не участвует в их обсуждении и не может проверить, насколько результаты соответствуют ожиданиям.

По оценке А. М. Лаврова [15], до 70 % всех нарушений в бюджетной сфере связаны именно с неверным определением показателей результативности и последующей формальной отчётностью.

4.2. Анализ конкретных случаев формализации в Волгоградской области

Рассмотрим пример из отчёта о реализации программы «Развитие здравоохранения» за 2023 г. [11]. В качестве «достигнутых результатов» указано:

— «Проведён капитальный ремонт 12 ФАПов» — 100 % плана.

— «Закуплено 45 единиц медицинского оборудования» — 100 % плана.

— «Повышена квалификация 320 врачей» — 100 % плана.

Однако в этом же отчёте признаётся, что смертность от болезней кровообращения снизилась только на 3 % против плановых 5 %, а первичная заболеваемость не снизилась вовсе. Формальные «продукты» (ремонт, закупки, обучение) не привели к результату — улучшению здоровья населения. Причина: отсутствие мониторинга того, как именно новое оборудование используется, и насколько обучение врачей повлияло на качество приёма.

Аналогичная ситуация в программе «Социальная поддержка» — отчёт содержит десятки показателей по выплатам пособий (100 % плана), но уровень бедности остаётся высоким. Это классическая формализация: подмена итоговых эффектов промежуточными действиями.

4.3. Направления совершенствования бюджетной политики региона

На основе проведённого анализа предлагаются следующие меры.

4.3.1. Переход к результативным показателям с обратной связью

Необходимо пересмотреть перечни показателей государственных программ, исключив «процессные» индикаторы. Вместо «количества построенных ФАПов» ввести показатель «доля сельского населения, имеющего доступ к первичной медицинской помощи в радиусе 30 минут». Вместо «освоения средств на дороги» — «снижение времени поездки по региональным трассам» (измеряемое навигационными данными). Такие показатели уже используются в ряде субъектов РФ (Татарстан, Белгородская область) по рекомендациям Минэкономразвития [6].

4.3.2. Внедрение независимого мониторинга результатов

Следует создать механизм независимой оценки достижения целей программ с участием общественных организаций, бизнес-ассоциаций и научных кругов. Ежегодные социологические опросы населения об уровне удовлетворённости государственными услугами должны стать одним из ключевых критериев эффективности. Опыт Свердловской области показывает, что включение общественных советов в оценку программ повышает достоверность отчётности на 30–40 % [11, с. 88–103].

4.3.3. Цифровизация и применение искусственного интеллекта в бюджетном контроле

Волгоградская область уже внедряет элементы «электронного бюджета» (система «АЦК-Финанс»). Однако возможности использования больших данных и искусственного интеллекта для предиктивной аналитики результативности не используются. Алгоритмы ИИ могли бы сопоставлять фактические результаты с объёмом финансирования и заранее сигнализировать о рисках недостижения показателей на основе регрессионного анализа [16; 17].

4.3.4. Стимулирование результативности через межбюджетные трансферты

На федеральном уровне предлагается изменить механизм предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности: часть дотаций должна распределяться в зависимости от динамики ключевых показателей эффективности регионального управления (так называемые стимулирующие субсидии). Волгоградская область, входящая в число регионов-реципиентов, могла бы получить дополнительные средства при условии улучшения качества управления [9, с. 56–71].

4.3.5. Совершенствование отчётности и повышение прозрачности

Форма отчёта о реализации программ должна включать раздел «Анализ причин недостижения показателей» с конкретными предложениями по корректировке. Все отчёты должны публиковаться в машиночитаемом формате (CSV, JSON) для возможности автоматизированного анализа. Целесообразно ввести практику антикоррупционной экспертизы показателей результативности — проверки того, не создают ли показатели стимулов к искажению данных [9].

4.4. Потенциальные риски и ограничения предлагаемых мер

Внедрение предложенных изменений сталкивается с рядом препятствий. Во-первых, консерватизм бюджетного процесса: многие сотрудники финансовых органов предпочитают работать по привычным сметным методикам. Во-вторых, возможное сопротивление руководителей программ, которые опасаются публичного раскрытия реальной неэффективности. В-третьих, недостаток квалифицированных кадров для применения ИИ-инструментов [21].

Однако мировой опыт (Канада, Австралия, Великобритания) показывает, что последовательное реформирование позволяет сократить разрыв между финансированием и результатами в 1,5–2 раза в течение 5–7 лет [18].

Заключение

Проведённое исследование показало, что бюджетная политика Волгоградской области, формально опирающаяся на принципы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в действительности страдает от разрыва между объёмом финансирования и реальными социально-экономическими достижениями. Ключевые причины — использование некорректных показателей результативности, подмена целей процессом, отсутствие независимого контроля и формализация отчётности.

Анализ выполнения трёх государственных программ (здравоохранение, дорожное хозяйство, социальная поддержка) за 2020–2024 гг. выявил, что при кассовом исполнении 97–99 % целевые показатели систематически не достигаются (выполнение 35–70 % плана). Это свидетельствует о системном разрыве, а не о единичных сбоях.

Для повышения эффективности бюджетной политики предложены следующие меры:

1. Переход к конечным результативным показателям с обратной связью (отказ от «процессных» индикаторов).
2. Внедрение независимого мониторинга результатов с участием общественности.
3. Цифровизация бюджетного управления и применение ИИ для предиктивной аналитики.
4. Стимулирование качества управления через механизм межбюджетных трансфертов.
5. Повышение прозрачности отчётности и введение анализа причин недостижения показателей.

Реализация этих мер позволит не только сократить разрыв между финансированием и результатами, но и повысить доверие населения к действиям региональных властей. Дальнейшие исследования могут быть направлены на разработку конкретных методик расчёта результативных показателей для каждой отрасли и на создание регионального сегмента «электронного бюджета» с элементами искусственного интеллекта.

Литература:

1. Дедюхина А. Н. Оценка эффективности государственных программ: проблемы и пути решения // Экономический анализ: теория и практика. — 2021. — № 12 (519). — С. 45.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.12.2024). — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 15.02.2026).
3. Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_146466/ (дата обращения: 15.02.2026).
4. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. — Reading, MA: Addison-Wesley, 1992. — 405 p.
5. Hood C. A. Public Management for all Seasons? // Public Administration. — 1991. — Vol. 69, No.1. — P. 3–19.
6. Методические рекомендации субъектам РФ по оценке эффективности бюджетных расходов (утв. Минфином РФ 20.06.2020). — URL: https://minfin.gov.ru (дата обращения: 15.02.2026).
7. Пронина Л. И., Беленчук А. А., Букина И. С. Результативность бюджетных расходов на региональном уровне. — М.: РАНХиГС, 2016. — 204 с.
8. Петров Ю. А. Оценка эффективности бюджетных расходов в субъектах РФ // Финансовый журнал. — 2023. — № 2. — С. 56.
9. Комягин Д. Л. Российские бюджетные реформы: из прошлого в будущее // Реформы и право. — 2014. — № 1. — С. 57–65.
10. Волгоградстат. Численность населения Волгоградской области. – URL: https://volgastat.gks.ru/ (дата обращения: 15.02.2026).
11. Отчёт об исполнении государственных программ Волгоградской области за 2022 год. — Волгоград: Комитет экономической политики Волгоградской области, 2023. — 240 с. — URL: https://economics.volgograd.ru/ (дата обращения: 15.02.2026).
12. Отчёт об исполнении государственных программ Волгоградской области за 2023 год. — Волгоград: Комитет экономической политики Волгоградской области, 2024. — 240 с. — URL: https://economics.volgograd.ru/ (дата обращения: 15.02.2026).
13. Доклад о деятельности Контрольно-счётной палаты Волгоградской области в 2023 году. — Волгоград, 2024. — 110 с. — URL: https://ksp.volgograd.ru/ (дата обращения: 15.02.2026).
14. Соколов М. А. Формализация отчётности как барьер повышения эффективности государственного управления // Управленческое консультирование. — 2024. — № 1 (157). — С. 84–90.
15. Лавров А. М. Бюджетная реформа 2010–2025: переход к программному управлению // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2020. — № 3. — С. 109–130.
16. Gouldner A. The Future of the Intellectuals and the Rise of the New Class. — N.Y.: Seabury, 1979. — 121 p.
17. McClelland D.C. Testing for Competence Rather Than for «Intelligence» // American Psychologist. — 1973. — Vol. 28, No.1. — P. 1–14.
18. Hale H., Laruelle M. A New Wave of Research on Civilizational Politics // Nationalities Papers. — 2021. — First View. — P. 1–12.
19. Горелова С. Н., Кузнецова Н. В. Межбюджетные отношения и стимулирование результативности управления // Вопросы экономики. — 2022. — № 5. — С. 56–71.
20. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Омега-Л, 2014. — 584 с.
21. Тихонова Е. А. Цифровая трансформация бюджетного контроля: вызовы и решения // Бюджет. — 2024. — № 3. — С. 134–136.
22. Косоруков А. А. Технологии искусственного интеллекта в современном государственном управлении // Социодинамика. — 2022. — № 5. — С. 88–103. — URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=48660563 (дата обращения: 15.02.2026).
23. Лавров А. М. Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках «оптимальной децентрализации». — М.: ИД ВШЭ, 2019. — 832 с.