Программный бюджет: региональный уровень

Эффективная бюджетная политика должна быть направлена на достижение устойчивого развития государства, повышение результативности государственных расходов, улучшение качества и доступности услуг, предоставляемых государством. На сегодняшний день одним из наиболее перспективных инструментов достижения этих целей становится программный бюджет, переход к которому — приоритетное направление реформирования бюджетной системы Российской Федерации.

В России переход к программному составлению бюджетов обусловлен решениями, принятыми в 2010г. Это явилось следствием ранее проведенной работы по формированию программно-целевых принципов государственного управления. Еще в 2004г. были сформулированы новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат, что подразумевало расширение практики увязывания осуществления государственных расходов с достижением конкретных целей.

В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010г. № 1101-р, говорится о том, что предлагается принять программно-целевой принцип организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Внедрение программного бюджетирования требует целого ряда существенных изменений в финансовой деятельности государства, в т. ч.:

• модернизации всех финансовых процессов,

• реорганизации административных структур,

• повышения профессионализма всей финансовой деятельности.

Программно-целевой метод бюджетирования обеспечивает связь между выделяемыми ресурсами и результатами их использования, регулирует распределение бюджетных средств между отдельными программами, способствует большей эффективности и прозрачности, а также усилению ответственности и подотчетности при расходовании средств.

Важной задачей органов государственного управления является осуществление внедрения программного бюджета на региональном уровне.

На региональном уровне цели перехода на программный бюджет должны быть тесно связаны с целями функционирования органов власти как гарантов предоставления государственных (муниципальных) услуг населению. Структура программ предполагает включение в систему стратегических целей, тактических задач, их показателей и мероприятий, необходимых для решения заявленных задач. Мероприятия направлены на достижение непосредственных результатов деятельности органов исполнительной власти.

Программа оценивается только по критерию достижения заданной цели в форме выбранных для этого показателей конечных общественно значимых результатов, а также по объему оказанных административных услуг. То есть, оценка достижения стратегической цели осуществляется путем применения показателей конечного результата, характеризующих социально значимый эффект, таких как повышение уровня благосостояния граждан, удовлетворенность населения качеством и доступностью государственных (муниципальных) услуг, увеличение продолжительности жизни и т. п.

При таком подходе к формированию программного бюджета происходит решение сложной задачи координации различных мер государственной политики и инструментов их реализации.

Перед органами исполнительной власти стоит задача долю расходов программного бюджета необходимо довести до 80–90 % к 2014 году.

Можно выделить несколько проблем, возникающих в процессе перехода к Программному бюджету:

• не всегда четко прослеживается связь целей и задач, сформулированных в целевых программах, с конечными общественно значимыми результатами, определенными в программе социально-экономического развития региона;

• не налажен учет показателей достижения целей и задач долгосрочных целевых программ при формировании регионального бюджета на очередной финансовый год;

• отсутствуют механизмы оценки бюджетной и социальной эффективности осуществляемых бюджетных инвестиций в разрезе объектов;

• нормативные правовые акты, регламентирующие процесс разработки, утверждения и реализации целевых программ, требуют корректировки;

Все это не позволяет в полной мере использовать целевые программы как реальный управленческий механизм, который обеспечивает взаимосвязь объемов финансирования администрации (ее органов и структурных подразделений) и подведомственных отраслей с достигнутыми результатами.

В связи с этим становится необходимым усовершенствование используемых инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы бюджетного планирования, при которой объемы бюджетных ассигнований будут определяться результативностью деятельности органов власти, важностью решаемых ими задач для достижения целей социально-экономического развития региона. Решением данной задачи может стать переход к формированию бюджета на программной основе.

Слабая увязка стратегического и бюджетного планирования является одной из основных проблем, на решение которых направлено внедрение программного бюджетирования. Необходимость обеспечения взаимосвязи и взаимозависимости бюджетных расходов с целями стратегического развития продиктована как потребностью в повышении эффективности использования бюджетных средств, так и продекларированной на федеральном уровне необходимостью достижения целей в различных сферах социально-экономического развития.

Формирование программ требует четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей их достижения.

Для этого необходимы:

• разработка и принятие Программы социально-экономического развития;

• формирование долгосрочного прогноза основных показателей социально-экономического развития;

• формирование перечня программ, исходя из целей и задач социально-экономического развития;

• учет в стратегических документах муниципального образования положений Программы социально-экономического развития.

Во избежание вышеизложенных проблем целесообразно предложить следующие пути решения.

Основой для выделения программы должен являться отраслевой принцип и направленность мероприятий программы на достижение единой цели.

Программа должна охватывать все возможные инструменты регулирования социально-экономического развития в сфере реализации программы. В состав программы должны включаться как расходы на мероприятия и бюджетные инвестиции, так и на текущую деятельность ответственного исполнителя и подведомственных ему учреждений. Различные виды расходов могут быть разделены на подпрограммы в зависимости от целей и задач, которые планируется решить с их помощью.

В состав программы должны быть включены действующие ведомственные программы, а также долгосрочные целевые программы, направленные на решение задач в сфере реализации. Кроме того, в состав программы должны включаться разделы (подпрограммы), направленные на обеспечение нормативно-правового, налогового, тарифного регулирования в сфере реализации программы.

Программы, являясь сложным инструментом бюджетного планирования, требуют тщательной проработки и высококвалифицированной оценки их содержания как на этапе разработки и утверждения, так и на этапе оценки достигнутых результатов. Кроме того, важность решаемых задач и объем распределяемого финансирования требуют, чтобы принимающий программы орган имел высокий административный статус, а также мог обеспечить открытость и прозрачность процесса распределения бюджетных средств между программами.

Реализация данного принципа возможна при соблюдении следующих условий:

• обязательная экспертиза проектов программ, включая использование инструментов независимой и общественной экспертизы;

• утверждение программ коллегиальным координационным органом, на который также должны быть возложены функции по контролю и оценке результатов программ.

При переходе к программному бюджету изменения, вносимые в бюджетный процесс, должны обеспечивать следующие результаты:

• распределение бюджетных ассигнований с учетом не только сложившегося уровня расходов, но и результативности деятельности различных субъектов бюджетного планирования;

• использование результатов оценки деятельности ответственного исполнителя, как информационного ресурса при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований;

• учет при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований интересов различных заинтересованных сторон, обеспечение баланса интересов в данном процессе.

Основными целями перехода к программному бюджету, на наш взгляд, являются:

• обеспечение ориентации на достижение целей и задач социально-экономического развития;

• повышение эффективности расходов регионального бюджета;

• создание прозрачной и понятной для населения системы представления бюджета, в которой четко определяются объемы финансирования конкретных направлений и ожидаемые результаты;

• реализация установленных на федеральном и региональном уровне новых принципов формирования бюджета.

В связи с этим считаем возможным предложить следующие основные задачи перехода к программному бюджету:

• разработка нормативно-правовой базы, регламентирующей переход к программному бюджету, совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих применение отдельных инструментов бюджетирования;

• создание организационных механизмов, обеспечивающих связь объемов бюджетного финансирования с показателями результатов деятельности ответственных исполнителей программ;

• организация мониторинга исполнения бюджета, при котором будет оцениваться не только эффективность, обоснованность, целевое использование бюджетных средств, но и достижение установленных показателей результатов.

По нашему мнению, работа по переходу к программному бюджету должна внести принципиальные изменения в сам принцип работы государственных ведомств, повысить их ответственность, в том числе на уровне конкретных авторов и исполнителей муниципальных программ.

В заключении отметим, что задача перехода к программному бюджету сложная, так как здесь в одной точке сходятся многие направления деятельности органов исполнительной власти, увязываются вопросы финансирования и управления в рамках бюджета существующих и вновь принимаемых обязательств. Это обязательство требует от органов власти повышения качества бюджетного администрирования, в том числе с помощью автоматизации процессов планирования бюджета и оценки эффективности реализации программ.

Литература:

1. Федеральный закон от 8 мая 2010г. № 83-ФЗ «О совершенствовании правового положения государственных и муниципальных учреждений».

2. Пресс-служба Минфина России Главное — эффективность бюджетных расходов // Финансы. 2011. № 5.

3. Климанов В. В., Михайлова А. А. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // Финансы. 2011. № 2.

4. Климанов В. В., Михайлова А. А. Внедрение программного бюджета: первые проблемы и вопросы // Финансы. 2011. № 9.