Программно-целевой метод планирования бюджета Оренбургская область начала применять с 2013 года. Это позволило уточнить приоритетность мероприятий, очередность и сроки их реализации, исходя из социальной и экономической целесообразности планируемых бюджетных расходов и конечных целей государственных программ. Опыт реализации государственных программ Оренбургская область начала нарабатывать, когда были разработаны и запущены в работу программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области» на 2013-2020 годы и «Управление государственными финансами и государственным долгом Оренбургской области. В 2014 году в рамках исполнения бюджета области на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов реализовывались мероприятия 17 государственных программ субъектов РФ.
Распределение бюджетных ассигнований в 2014 году на реализацию основных направлений развития региона в рамках государственных программ представлено на рисунке 1.
Рис. 1. Распределение бюджетных ассигнований в текущем году на реализацию основных направлений развития Оренбургской области в рамках госпрограмм, млн.руб.[1]
Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных программ Оренбургской области на 2014 год составили 67,95 млрд. рублей или 86% от общего объема расходов областного бюджета (78,90 млрд. рублей)
Областной бюджет сформирован на основе государственных программ практически по всем направлениям расходов, за исключением расходов на национальную оборону, национальную безопасность, правоохранительную деятельность и СМИ, расходов на содержание органов государственной власти субъектов РФ.
Более 90% расходов областного бюджета сформировано в рамках государственных программ по следующим направлениям (рисунок 2):
- расходы социальной направленности;
- сельское хозяйство;
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- управление государственными финансами и государственным долгом.
Рис. 2. Расходы в рамках госпрограмм к общему объему расходов по разделам, %
У двенадцати главных распорядителей средств областного бюджета (далее - ГРБС) (44% от их числа) доля бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм составляет более 80% от общей суммы бюджетных ассигнований на 2014 год. В то же время у трех ГРБС доля расходов на реализацию госпрограмм составляет менее 50%.
Исполнителями (соисполнителями) одной или двух госпрограмм являются 10 ГРБС, 4 ГРБС участвуют в реализации мероприятий четырех госпрограмм каждый, а министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области – 11 госпрограмм.
Таким образом, госпрограммы сформированы по межотраслевому признаку. Субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, предоставляемые из федерального бюджета и от государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ», также являются источниками финансирования мероприятий госпрограмм. Более 95% расходов, осуществляемых за счет целевых средств, включены в госпрограммы субъекта, а это 14,25 млрд. рублей.
В целях повышения оперативности и эффективности деятельности органов власти правительство Оренбургской области проводит работу по внедрению программного модуля «Мониторинг и анализ государственных программ Оренбургской области». Данный программный продукт позволит оперативно формировать полную и достоверную информацию о результатах мониторинга и анализа исполнения госпрограмм региона за счет автоматизации процессов сбора данных и создания единого информационного пространства.
Основная задача, поставленная губернатором Оренбургской области, - максимально возможный охват расходов бюджета государственными программами. Данный показатель оценивается как один из показателей качества управления государственными финансами. По предварительным оценкам, уровень программных расходов бюджета Оренбургской области на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов превысит 90%.
В числе основных проблем, возникающих при осуществлении бюджетного процесса в случае внесения изменений в областной бюджет, фигурирует и необходимость внесения изменений в программы. Существует неясность, что первично – программа или закон о бюджете. Оренбургская область придерживается позиции, что приоритетным является закон. При этом ответственным исполнителям региональное министерство финансов рекомендует вносить изменения в государственные программы одновременно с предложениями о внесении изменений в закон. К сожалению, это не всегда работает.
Возможно, к поправкам в бюджет должен прилагаться не проект нормативного правового акта, а только ресурсное обеспечение и показатели (при необходимости). Одним из вариантов является подготовка изменений в государственные программы три раза в год: первый раз – под первоначальный бюджет; второй – к проекту бюджета на очередной год и плановый период; третий – в декабре текущего финансового года (по показателям и ресурсному обеспечению текущего года).
Основное внимание также придется уделить повышению уровня межведомственной координации и взаимодействия при реализации программ, поиску и установлению таких целевых индикаторов, которые были бы понятны не только ответственным исполнителям, но и обществу в целом.
Работа по совершенствованию порядка реализации государственных программ области продолжается. В результате подготовлено и принято постановление правительства Оренбургской области, предусматривающее:
- возможность включения мероприятий по выполнению функций государственными органами в составе государственных программ;
- утверждение единой методики оценки эффективности программ (подпрограмм);
- возможность отличия утвержденных показателей финансового обеспечения реализации государственной программы от показателей сводной бюджетной росписи;
- утверждение ресурсного обеспечения реализации государственной программы по разделам, подразделам, целевым статьям расходов бюджета (без отражения видов расходов). Дополнительно в законе о бюджетном процессе в Оренбургской области предложено утверждать распределение ассигнований по государственным программам (подпрограммам), разделам, подразделам и видам расходов.
Формирование бюджета на очередной год и плановый период на основе государственных программ сопряжено с определенными трудностями, связанными со сжатыми сроками разработки программ, изменениями бюджетной классификации. Однако не вызывает сомнений, что программный бюджет позволит повысить эффективность бюджетных расходов.
Опыт использования программного бюджета в муниципальных образованиях пока не позволяет выявить существенных черт формирующейся системы программно-целевого планирования. Это связано в первую очередь, с тем, что окончательный переход на программный принцип формирования бюджетов на всех уровнях управления должен быть завершен к 2016 году.
В бюджетах четырех муниципальных образований Оренбургской области (или 9% от их общего количества) доля расходов бюджета на реализацию муниципальных программ составляет более 80% от общей суммы расходов бюджета. В бюджетах 8 муниципальных образований доля расходов бюджета на реализацию муниципальных программ составляет 50% и более. 27 муниципальных образований (61% от их общего количества) осуществляют расходы с долей расходов в рамках муниципальных программ менее 50%.1
В настоящее время методически каждое муниципальное образование разрабатывает свою систему формирования программного бюджета. При этом необходимо отметить, что «распространенной практикой сегодня является подход, когда долгосрочные целевые программы переименовываются в муниципальные, при этом их структура и содержание не меняются».
Такой подход предполагает копирование сложившихся проблем программно-целевого планирования предыдущего периода. Также, несмотря на наличие в муниципальных образованиях РФ стратегий или концепции долгосрочного социально-экономического развития, применяемая до сих пор система целевых программ не является действенным механизмом их реализации.
К недостаткам муниципального долгосрочного программно-целевого планирования относятся:
- ежегодная корректировка целевых показателей и финансирования;
- отсутствие четкого разделения управленческих расходов и расходов на реализацию программы;
- специфичность муниципальных индикативных показателей, сложность сопоставления с другими уровнями управления;
- отсутствие универсальной методики оценки эффективности реализации программ.
По мнению экспертов, слабая увязка стратегического и бюджетного планирования является одной из основных проблем, на решение которых направлено внедрение программного бюджетирования.
Необходимость обеспечения взаимосвязи и взаимозависимости бюджетных расходов с целями стратегического развития продиктована как потребность в повышении эффективности использования бюджетных средств, а так и на федеральном уровне необходимостью достижения целей в различных сферах социально-экономического развития.
Таким образом, можно выделить следующие предпосылки для дальнейшего повышения конкурентоспособности муниципальных образований и совершенствования системы управления их развитием:
- необходимость достижения целей социально-экономического развития в условиях ограниченных доходов бюджетов;
- обеспечение взаимоувязанности стратегического и бюджетного планирования;
- создание системы объективной оценки эффективности работы органов местного самоуправления.
Комплексные муниципальные программы дают возможность муниципалитетам более оперативно реагировать на изменение внешней среды и уменьшать влияния отрицательных внешних эффектов за счет перераспределения финансовых средств на реализацию подпрограмм без переутверждения общего финансирования программы, а значит, без внесения изменений в муниципальный бюджет.2
Так, в условиях кризисных ситуаций муниципальное образование должно обеспечивать повышенное внимание к приоритетным направлениям своего развития, формирующим конкурентный потенциал муниципалитета, несколько сокращая финансирование остальных сфер своей жизнедеятельности.
Такой вид муниципальных программ будет содействовать развитию межведомственного взаимодействия органов местного самоуправления, что позволит проводить согласованную политику комплексного развития муниципального образования, что, однозначно, только усилит его конкурентный потенциал.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что система формирования муниципальных программ делает более понятным и открытым для инвесторов и граждан процесс разработки и реализации бюджета, а также оценки его исполнения, способствует притоку финансового и человеческого капитала. Это, в свою очередь, позволяет воплотить в жизнь главную стратегическую цель социально-экономического развития любого муниципального образования - повышение качества жизни населения.
Литература:
1. Крошечкин, П.В. Оренбургская область: госпрограммы как инструмент совершенствования бюджетного процесса / П.В Крошечкин, Е.В. Сеньчев // Бюджет. – 2014. -№10 (142). – С.18-20.
2. Копыченко, Г.С. Муниципальные программы как инструмент повышения конкурентоспособности муниципальных образований / Г.С. Копыченко // Финансы. - 2014. - №6. - С.71-75.
3. Данные официального сайта министерства финансов Оренбургской области. - Режим доступа: htpp //: www.minfin.orb.ru/
[1] Составлено на основе данных сайта министерства финансов Оренбургской области. – Режим доступа: http://www.minfin.orb.ru/
