Влияние организационно-административных свойств территории на развитие территории

В статье дается описание основных направлений формирования градостроительной документации, в т. ч. генерального плана города. С учетом природных свойств территории, в т. ч. неудобных территорий, даны основные направления формирования и развития городской среды.

Ключевые слова: правовое регулирование территории; генеральный план города; неудобные территории; городская среда; функциональное зонирование территории; антропогенные свойства территории.

Организационно-административные свойства территории включают в себя следующие процессы и явления:

1.                  механизм регулирования протекающих в городе процессов;

2.                  мониторинг исполнения градостроительных программ в общем и использования неудобных территорий в частности;

3.                  градостроительные регламенты по использованию городских территорий, в т. ч. смена юридического статуса и запрет на строительство на отдельных территориях города, включая неудобные территории.

Принятая в России система правового регулирования градостроительной деятельности сложно привести в исполнение «на весь постсоветский город с его экстенсивной застройкой, большая часть которой требует коренных реконструктивных мероприятий, с высокой долей территорий неопределенного назначения или находящиеся в процессе смены функций или собственников» [11, с. 61].

Способы правового регулирования могут быть [10, с. 69]:

-          Прямые способы (землеустроительные, градостроительные правила, зонирование территории) гарантируются принудительной силой государства независимо от ущерба собственнику, вызванного этими нормами;

-          Косвенные способы (например, налоговые меры, планирование развития) регулируют не отношения земельной собственности, но призваны стимулировать пользователей к приведению использования земли в соответствии с целями государства;

-          Компенсационные способы, когда государство возмещает собственнику возникающие неблагоприятные последствия (например, реквизиция земельного участка). Кроме того, государство может участвовать на рынке земли как равноправный субъект (продажа, покупка, залог, сдача земельных участков в аренду и т. д.).

Будущее определенной территории зависит от существующего законодательства РФ, субъекта федерации или определенного муниципального района (категории земель, принимаемые исходя из Земельного кодекса РФ, и функциональному зонированию городских территорий, принятых в градостроительной документации определенного поселения, в т. ч. в генеральном плане города). Исходя из этого, городские территории могут иметь различные архитектурно-планировочные, объемно-пространственные и функциональные свойства и показатели. В подобной ситуации каждое свойство территории каждая из которых может «по разному взаимодействовать с территорией, с элементами инфраструктуры и друг с другом с точки зрения удорожания строительных затрат, рисков коммуникационных рисков и т. п». [15, с. 13].

Основной целью создания генерального плана города является «определения русла развития градостроительной системы, ограничивающее позитивные сценарии, и направить основные усилия на поиск средств, исключающих реализацию негативных сценариев, находящихся за пределами русла» [12, с. 26].

Исходя из этого, в подобной ситуации городская земля различается по своим антропогенным свойствам. Земли разного функционального назначения предъявляют разные требования к условиям городской среды и могут оказывать нежелательное воздействие друг на друга. Основным методическим положением, сочетающим в себе, правовые, градостроительные, экономические и управленческие особенности определенных видов использования земельных участков, требует установления разрешенных видов использования земельных участков и объектов недвижимости, заключаются в следующих положениях [17, с. 192–193]:

1.                  требование определения функционального назначения земельного участка, максимально приближенного к сложившейся пространственной организации территории, т. е. в подобной ситуации необходимо говорить о соответствия типологических особенностей (приемов) пространственной организации территории различным территориальным зонам;

2.                  приоритетное значение местоположения территориальной зоны в городе при определении характера градостроительного использования территории, что дает основание говорить о взаимосвязи градостроительной организации территории и преемственность функционально-пространственного развития выделенного участка территории;

3.                  ранжирование видов разрешенного использования территории в зависимости от комплекса природно-ландшафтных, градостроительных особенностей территории, степени ее удаленности от центра поселения, характера прилегающих территорий, исторически сложившегося сочетания функциональных процессов и градостроительных объектов в пределах установленной территориальной зоны;

4.                  обязательность принципа структуризации впроцессе определении состава каждой из зон, который основан на приоритете основного вида разрешенного использования, в то время как вспомогательным видам использования территории отводится дополнительная к основной функции.

В подобной ситуации выявление определенного (фиксированного) участка с одной (гомогенной) функции невозможно, т. к. «на территории города существует переплетение различной функциональной деятельности, приводящей к разнообразию величины стоимости земельных участков, аренды земли и строительства, что побуждает собственников и пользователей к более эффективному использованию городских земель. В этой связи большое значение приобретает разделение городских земель по их функциональному использованию, градостроительной, экономической и экологической ценности» [10, с. 12].

В подобной ситуации градостроительные и функциональные регламенты устанавливают предельные (минимальные и/или максимальные) параметры разрешенного использования, которые могут включать [1, с. 304]:

1.                  Показатели площади и линейных размеров (минимальных и/или максимальных) участков, включая линейные размеры предельной ширины участков по фронту улиц (проездов) и предельной глубины участков;

2.                  Минимальные размеры отступов от границ земельных участков, фиксирующие место доступного размещения построек (пятно застройки), за пределами которого возводить здания, строения, сооружения запрещено;

3.                  Максимальный процент плотности застройки в границах земельных участков, определяемый как отношение суммарной площади участка, которая уже застроена и может быть застроена дополнительно, ко всей площади;

4.                  Минимальный процент озеленения для территорий детских дошкольных и спортивных площадок для общеобразовательных учреждений, а также кварталов жилой застройки;

5.                  Предельную (минимальную и/или максимальную) этажность, или высоту построек, плотность застройки и населения;

6.                  Показатели общей площади помещений (минимальных и/или максимальных).

Развитие городских территорий зависит от возникновения и протекания инженерно-геологических процессов и явлений, как на свободных от застроенных территорий, так и на территориях с уже сформированной средой (застроенной территорий). Таким образом, некоторые из городских территорий, обладающие определенными инженерно-геологическими и/или планировочными экологическими ограничениями, могут попасть под власть нормативно-правовых актов различного уровня по различным причинам, т. е. происходить уточнение или установление соответствующих градостроительных регламентов и функциональных зон. Исходя из этого, на территории с определенной инженерно-геологических процессов и явлений могут попадать под формулировку как «территории с ранее установленными правами на их градостроительное использование или иные территории с установленными ограничениями в соответствии с действующим законодательством». Такая формулировка может быть применена к данным территориям, исходя из следующих соображений:

1.                  В области права (изменение юридического статуса территориального участка с с целью сохранения первозданного состояния или с нанесением минимального ущерба его геологической среде, флоре и фауне, но в только в том случае, если такой ущерб обоснован и целесообразен);

2.                  В области этики и культуры (археологические исследования, новая информация о данной территории, способствующая определенному экономическому развитию территории, например, туризм или промышленность, или закрепление за данной территорией статуса, который позволяет сохранить земельный участок для будущих поколений).

Такие изменения в области юридического статуса определенного участка города, пусть и небольшого, позволяют говорить о более логичной и целесообразном использовании городских территорий. Исходя из этого, некоторые из данных территорий, в т. ч. и неудобные территории, могут быть зарезервированы или сохранены для будущих поколений с целью их дальнейшего развития. В этом смысле примером может выступить Кайская гора, в отношении части (Ботанический сад ИГУ) которой были приняты определенные нормативно-правовые акты, закрепляющие изменение одного статуса на другой с целью сохранения и дальнейшего развития данной территории[1]. Эти законодательные акты, принятые для данного уникального объекта, носят характер защиты данной территории от посягательств со стороны застройщиков жителей города.

Таким образом, «зона охраняемого ландшафта устанавливается на территории, не вошедшей в состав охранных зон и зон регулирования застройки, для сохранения ценного ландшафта — водоемов, рельефа, растительности, т. е. факторов, которые определили местоположение господствующих в композиции зданий и сооружений, влияющих на целостность исторического облика города» [1, с. 298].

Генеральные планы городов представляют из себя «стратегические документы и сами по себе не могут дать конкретных решений по использованию территорий» [1, с. 12] и необходимы для «руководителям муниципальных органов для разработки и принятия планов реализации документов территориального планирования, а также для подготовки документации по планировке территории» [1, с. 12].

Градостроительные инвестиционные программы и проекты должны быть уточнены или разработаны являются современными технологиями управления. В подобной ситуации данные программы и проекты способствуют совершенствованию процесса развития городских территорий. Тем не менее, в настоящее время развитие городских территорий затормаживается «отсутствием возможности получения земли в собственность или долгосрочную аренду, консервативностью городских властей в вопросах размещения и выдачи разрешений на строительство значимых объектов, необходимостью привлечения финансовых ресурсов» [16, с. 141–142]. В Иркутске данная проблема остается до сих пор актуальной по причине большого числа вводимых в эксплуатацию жилья[2] и практическим нулевым предоставлением земельных участков для строительства многоэтажных. Так, для данной категории зданий с 2007 по 2011 г. Было выделено 4 участка общей площадью 1,46 га из общих 127,66 га, предназначенных для создания различной застройки [14, с. 119]. В подобной ситуации строительные компании по необходимости приобретают землю по рыночной стоимости, либо проводить реконструкцию с расселением жильцов из ветхого и аварийного жилья. И в том, и в другом варианте конечная стоимость квадратного метра увеличивается в N-ное количество раз.

Таким образом, генеральный план города учитывает большинство вопросов преобразования и развития города:

-          «комплексное решение всех его функциональных элементов и сетей обслуживания, благоустройства и городского транспорта, обеспечивающих удовлетворение растущих материальных и культурных потребностей населения; деятельность промышленных, транспортных, энергетических, коммунальных, научных и других предприятий и учреждений, а также экономическую эффективность и высокий технический и архитектурный уровень планировки и застройки города» [2, с. 316];

-          «связь территории с прилегающими районами, зонами приложения труда, отдыха и центром города, решена транспортная схема и установлены места транспортных узлов (пересадочных пунктов и остановок общественного транспорта» [9, с. 65];

-          «генеральный план оказывает влияние на установление границ и регламентов территориальных зон через наложение на них границ зон «регуляторов», «защищающих» перспективное развитие города от издержек нынешней градостроительной деятельности» [11, с. 63].

Генеральный план подразумевает развитие социальной, экономической и экологической составляющих частей города. При этом основными задачами при развитии городской среды являются создание «безопасной, экологически, чистой, эстетически привлекательной среды, равномерно распределяя массу, энергию» [13, с. 72]. Именно генпланом предусмотрены как реконструкция городской среды, так и развитие рекреационных пространств.

В подобной ситуации аналитическая работа, при разработке генерального плана, фиксируются в следующих комплектах чертежах [4, с. 32]:

1.                  Схема современного использования территории (опорный план) сотображением информации об использовании территории (существующая жилая и общественная застройка, распределение ее по этажности и капитальности, промышленно-коммунальные объекты, транспортные и инженерные коммуникации, зеленые насаждения и др.);

2.                  Схема ограничений (схема планировочных ограничений) сотображением территорий культурного наследия (памятники истории, архитектуры, археологии, заповедники и др.), зон с особыми условиями использования (зоны залегания полезных ископаемых, санитарно-защитные, водоохранные, шумозащитные зоны и др.), территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций (территории с угрозой оползней, обвалов, затопления, химического и радиационного заражения, взрывоопасные зоны и др.);

3.                  Схема комплексной оценки территории сотображением результатов анализа комплексного развития территории (зоны различной градостроительной ценности, степень пригодности территорий для размещения селитебных, промышленных или рекреационных функций).

В подобной ситуации формирование различных территорий города должна происходить на основе выявления природных свойств территории (в первую очередь элементарных типов ландшафта, уклонов и экспозиции территории). Исходя из этого, на формирование отдельной территории формируется исходя из следующих свойств территории:

1)        инженерно-геологические свойства территории, в зависимости от которых устанавливаются регламенты и эффективность использования территории с целью повысить степень урбанизированности и улучшить качества жилой среды, в т. ч. запрещение нового строительства, стимулирование переноса построек из опасной зоны; постепенное уменьшение плотности и этажности застройки, увеличение процента озеленения; правовые условия для резервирования и выкупа территорий, строительства жилых зданий, объектов общественного назначения;

2)        расположение территории или планировочного элемента в определенной части (зоне) города.

В отношении Иркутска, как и в других городах России, ситуация в принятии и развитии градостроительной документации с одной стороны и развития городской среды — с другой является противоречивой ситуацией. В отношении Иркутска от начала разработки генерального плана города до его принятия прошло 73 месяца, на внесение изменений в генеральный план Иркутска — 31 [3, с. 81]. Относительно других градостроительных документов дело обстоит не на много лучше.

Подобная столь долгая разработка градостроительной документации приводит к градостроительным и экологическим конфликтам, изменяя антропогенные и природные свойства территории. Все это, тем самым, приводит к печальным последствиям, среди которых являются:

1.                  ухудшения экологической обстановки и/или деградация городской среды;

2.                  потеря объектов историко-культурного наследия;

3.                  нарушения и разрушения (исторического, социально-культурного, архитектурно-планировочного, объемно-пространственного и т. д.) своеобразия сложившейся среды;

4.                  функциональное перенасыщение территории: происходит резкое повышение плотности функций в определенном планировочном элементе, что приводит к существенным функциональным деформациям в сложившейся ткани городского окружения. Развитие новых разнообразных функций в сложившейся городской среде с изначально сформированными функциями влияют на интеграцию, замещение и вытеснение сложившихся ранее городских функций: происходит преобразование (приспособление) жилых и промышленных территорий к новым функциям;

5.                  повышение заболеваемости и понижение продолжительности жизни населения [7, с. 92; 8].

Таким образом, градостроительная документация различного уровня, в т. ч. генерального плана, не поспевает за постоянным развитием городской среды. Такое положение требует:

1.                  либо постоянный мониторинг городской среды и воплощения генерального плана в жизнь с последующим уточнением градостроительной документации.

2.                  либо разработка правил формирования и развития, в т. ч. изменение и/или уточнение местных правил проектирования[3], городской среды с последующим изменением нормативов градостроительного проектирования различного уровня: начиная от общероссийских и заканчивая местными. В подобной ситуации подобные местные нормативы, как наиболее приближенные к происходящей действительной ситуации в городе, должны исходить из корреляции между природными и антропогенными свойствами городской среды. В подобной основными природными свойствами территории являются типы элементарных ландшафтов, а также уклоны и экспозиция территории. В зависимости от данных территорий возможно установление предельных, в т. ч. эталонных, минимальных и/или максимальных антропогенных свойств территории. С учетом установленных свойств для городской среды необходимо проведение реконструкция застройки (развитие застроенных территорий) с целью последующего изменения архитектурно-планировочных, объемно-пространственных и функциональных свойств территории и приведения их в соответствие с природными свойствами территории. Таким образом, на основе установленной взаимосвязи между природными и антропогенными свойствами городской среды необходимо проведение изменений функционального зонирования и установление соответствующих градостроительных регламентов по использованию городских территорий в различных градостроительных документах, в т. ч. и в генеральном плане города.

Литература:

1.                  Береговских А. Н. Управление развитием территорий и градостроительная документация. Часть третья. Кому? Зачем? Какая? Нужна градостроительная документация? / Анна Николаевна Береговских, Дмитрий Валерьевич Шинкевич, 2008. — Омск, РА «ГРАД», 327 с. — а-ил.

2.                  Бутягин В. А. Планировка и благоустройство городов: учеб. для ВУЗов. — М., Стройиздат, 1974. — 381с., ил.

3.                  Дроздова Е. В. Влияние сроков подготовки градостроительной документации на ее актуальности / Е. В. Дроздова, В. В. Ступин. — Вестник ИрГТУ, № 6 (77), 2013. — с. 75–83

4.                  Ерохин Г. П. Основы градостроительства: конспект лекций / Г. П. Ерохин; НГАХА. — Новосибирск, 2009. — 102 с.

5.                  Кузеванов В. Я. Кайское наследие. О будущем Кайской рощи и Иркутского Ботанического сада (Часть 1). / В. Я. Кузеванов / Проект Байкал, № 19, 2009. — с. 52–59. (Электронный ресурс http://bogard.isu.ru/articles/baikal_project_2009/kaya_heritage_52–59.pdf)

6.                  Кузеванов В. Я. Кайское наследие. О будущем Кайской рощи и Иркутского Ботанического сада (Часть 2). / В. Я. Кузеванов, С. В. Сизых / Проект Байкал, № 20, 2009. — с. 38–45. (Электронный ресурс http://bogard. isu.ru/art icles/baikal_project_2009/kaya_heritage_52–59.pdf)

7.                  Лыжин С. М. Агрессивное уплотнение крупнейших городов (на примере Екатеринбурга) / С. М. Лыжин, С. В. Ленский. — Ак1адемический вестник УралНИИпроект РААСН, № 1, 2008. — с. 90–92

8.                  Лыжин С. М. Последствия агрессивной и концентрационной застройки городов / С. М. Лыжин, С. В. Ленский. — Известия вузов. Архитектон. — 2007, № 4 (20). — [Электронный ресурс] Режим доступа: http://archvuz.ru/2007_4/4

9.                  Миловидов Н. Н. Реконструкция жилой застройки: учеб. пособие для строит. специальностей вузов / Н. Н. Миловидов, В. А. Осин, М. С. Шумилов. — М.: Высш. шк., 1980. — 240 с.: a-ил

10.              Прядко И. А. Экономический механизм обоснования экологически устойчивого развития городских территорий. Монография. — Ростов-н/д: Ростиздат, 2009.- 144 с.

11.              Тарасова Л. Г. Взаимосвязь процессов управления и самоорганизации в развитии крупных городов. — Саратов: изд-во Сарат. ун-та, 2009. — 142 с.: ил.

12.              Тарасова Л. Г. Градостроительное планирование и регулирование крупных городов с учетом действия процессов самоорганизации: Автореф. дис. … доктора архитектуры: 05.23.22 / Лариса Германовна Тарасова; ГОУ ВПО «Саратовский государственный технический университет». — Саратов, 2010. — 58 с.

13.              Трухачев Ю. Н. Общая теория градостроительных систем (методологическая система) / Ю. Н. Трухачев. — Ростов-на-Дону: Российская государственная академия архитектуры и искусства, 2006. — 120 с.

14.              Хомутинников И. А. О развитии застроенных территорий / Доступное и комфортное жилье: проблемы, поиски, решения: мат-лы экспертного семинара (Иркутск, 30–31 мая, 2012 г.). — Иркутск: Изв-во ИрГТУ, 2012. — с. 119–120

15.              Щагин А. М. Основы территориально-пространственного развития городов: Учебное пособие. — Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т, 2006. — 48 с.

16.              Юшкова Н. Г. Градостроительная организация и стимуляторы в решении проблем управления развитием территорий / Вестник ВолгГАСУ. Сер.: Стр-во и архит., № 12 (31), 2008. — с. 141–147

17.              Юшкова Н. Г. Формирование системы градостроительных регламентов с учетом требований регионального использования территории / Вестник ВолгГАСУ. Сер.: Стр-во и архит., № 6 (21), 2006. — с. 188–193