В данной статье рассмотрены полномочия органов местного самоуправления, проблемы самовольного строительства, а именно многоквартирных жилых домов на землях, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. Проанализированы основные нарушения в законодательстве, при возведении такой постройки. Выявлена и обоснована необходимость изменения в законодательстве, а именно в градостроительном и земельном кодексах.
Ключевые слова: местное самоуправление, градостроительная деятельность, полномочия, индивидуальный жилой дом, многоквартирный дом, земельный участок.
This article discusses the powers of local authorities, the problem of unauthorized construction, as multi-family houses on land intended for individual housing construction. Analyzed the main breaches of the law, in the construction of such buildings. Identified and the necessity of changes in legislation, namely in urban and land codes.
Key words:local governance, urban operations, powers, detached house, apartment house, land.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации нередко сопровождалось изменениями в правовом регулировании вопросов местного значения, тем не менее, законодательство о местном самоуправлении традиционно относит определенные сферы градостроительной деятельности к вопросам местного значения. Это обусловливает вовлечение деятельности в области градостроительства, осуществляемой населением непосредственно или через органы местного самоуправления, в русло проводимой в стране государственной градостроительной политики.
Историю развития человеческой цивилизации невозможно представить без роста человеческих поселений. Градостроительная деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, затрагивает также общественные отношения, которые относятся к природоохранной сфере, земельным отношениям, защите жизни и здоровья людей, реализации основных конституционных прав человека и гражданина.
Полномочия органов местного самоуправления закреплены в статье 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая посвящена полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, другие, производные, полномочия содержатся в иных статьях Градостроительного кодекса Российской Федерации. Помимо Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления в данной области закреплены в ряде других нормативных правовых актов: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Жилищный кодекс 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ, Земельный кодекс 25 октября 2001 г. № 136-Ф3.
Градостроительный кодекс Российской Федерации, каким бы он ни был, является единственным источником права в градостроительной сфере, основным регулятором современных отношений, в которых выступают органы местного самоуправления, это к тому же результат долгой эволюции различного рода проявлений нормотворчества.
Результатом нормотворчества, как одним из способов реализации полномочий органов местного самоуправления являются: генеральный план, местные нормативы градостроительного проектирования, правила землепользования и застройки, план по реализации генерального плана, решение о назначении публичных слушаний, документация по планировке территории (проект планировки территории, проект межевания территории, градостроительный план земельного участка).
Однако несоблюдение гражданам и юридическими лицами законодательства, а именно неполучение разрешения на строительство капитальных объектов, мешает органам местного самоуправления вести градостроительную политику.
Вопросам самовольного строительства уделяется в настоящее время достаточное количества внимания, как в теоретическом, так и в правоприменительном плане. Согласно пункту Г статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерациисамовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Сейчас возникает вполне обоснованный вопрос, имеет ли право орган местного самоуправления вводить в эксплуатацию самовольные постройки и регулировать данную процедуру на уровне муниципального правового акта в отсутствие законодательного закрепления таких полномочий.
В настоящее время гражданское право уже не является исключительно отраслью частного права, поскольку в него вплетено немало публично- правовых элементов. Так, наряду с частноправовыми санкциями, направленными на восстановление нарушенного субъективного права потерпевшего, гражданское законодательство предусматривает публично-правовые санкции, обеспечивающие публичный порядок, чем и являются нормы о сносе самовольной постройки[10]. О. А. Беляева считает однозначным положение о том, что требовать сноса самовольной постройки могут органы местного самоуправления — администрации муниципальных образований, — именно в их компетенцию входят вопросы регулирования планировки и застройки территории муниципального образования; владения, пользования, и распоряжения муниципальной собственностью; выдачи разрешений на строительство; предоставления земельных участков для строительства и реконструкции [9].
Поскольку право собственности на самовольную постройку у застройщика не возникает, он не может воспользоваться гражданско- правовыми способами защиты своих интересов. Вместе с тем на самовольно возведенный объект недвижимости право собственности может устанавливаться в судебном порядке — только на основании решения суда постройка получает статус полноценного объекта гражданских прав. Однако судебное признание права собственности невозможно, если сохранение постройки нарушает права и законные интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан. Самовольное строительство относится к числу первоначальных способов приобретения права собственности [11, с.18–22]. Хотя по своей правовой сути самовольная постройка — это гражданское правонарушение, последствия которого сводятся к сносу самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет. Основной смысл института самовольной постройки выражается в санкции за допущенные нарушения при осуществлении строительства недвижимого имущества. Чаще всего самовольно возводятся объекты, приносящие доход: здания магазинов, кафе, склады, гаражи, цеха, автозаправочные станции и т. д. Самовольное строительство встречается и в жилищной сфере.
На данный момент на территории Одинцовского района около 100 самовольных многоквартирных домов построенных на землях для индивидуальной жилой застройки. Застройщики под «индивидуальными жилыми домами» без проектной и разрешительной документации или с отступлением от нее, с нарушением технологии строительства, без привлечения специализированной организации, имеющей свидетельство СРО на проведение строительных работ, в отсутствии необходимых инженерных коммуникаций на территории застройки возводят многоквартирные жилые дома, не отвечающие требования СП «Здания жилые многоквартирные». Далее «передают» по договорам дарения доли в выстроенных объектам, фактически представляющие из себя квартиры. При этом застройщик получает прибыль от n-го количества квартир, а обманутые приобретатели остаются в квартирах, непригодных для проживания. Проживание в подобных помещениях несет потенциальную угрозу для жизни и здоровья граждан.
Однако для потенциального покупателя на первый взгляд все выглядит довольно неплохо. Риэлторы показывают проекты домов, картинки с трехэтажным домом, вокруг газон и деревья, застройщик утверждает, что рядом будет парковка с достаточным количеством машиномест, да и сам дом симпатичный. Вобщем, предложение очень заманчивое, тем более что участки под застройку расположены в очень удобных, в плане транспортного сообщения, местах — около железнодорожных станций, вблизи крупных транспортных магистралей.
Однако вернемся к сложившимся проблемам:
1. Согласно Законодательству, собственник земельного участка вправе возводить на нем здание, сооружение при условии соблюдения требований о целевом назначении земельного участка — ст.42 ЗК РФ [3].
«Многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме» [6].
Земельные участки, на которых возводятся спорные объекты, имеют вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» и предназначены для размещения жилых домов для проживания одной семьи. Таким образом, спорные объекты — многоквартирные жилые дома, не соответствуют типу (виду) постройки, которая может быть возведена на земельном участке с целевым назначением «для индивидуального жилищного строительства» [2, п.1 ст.263, п.2 ст.260].
2. На территории малоэтажной жилой застройки, следует предусматривать 100 % обеспеченность машино-местами для хранения и парковки легковых автомобилей и других транспортных средств в пределах отведенного участка. По фактическому пользованию в границах исследуемых участков возможность размещения машино-мест отсутствует. Поскольку дома занимают практически всю площадь участка [8, п.4.2.6, п.4.2.7; 5, п.2.3].
3. Планировочное решение малоэтажной жилой застройки должно обеспечивать проезд автотранспорта ко всем зданиям и сооружениям, в том числе к домам, расположенным на приквартирных участках. Зачастую подъезд к спорным объектам не обеспечен, либо объект сужает, затрудняет, а иногда и вовсе перекрывает подъезд к соседним участкам [4, ст.67; 7, п.6.19, 8, п.4.2.3].
4. Централизованноеинженерное обеспечение (тепловые и газовые сети, водоснабжение, электроснабжение, канализование) территории малоэтажной жилой застройки должно производиться в соответствии с техническими условиями, выдаваемыми соответствующими органами, ответственными за эксплуатацию местных инженерных сетей. Фактически системы водопровода, отопления, канализации, газоснабжения в спорных объектах в полном объеме, отсутствуют. Как правило, это проблемы с электричеством. Электросети выделяют энергии столько же, как на соседние дома (т. е. для одной семьи), чего явно не хватит на количество жильцов многоквартирного дома. Зачастую, вместо центрального канализования, устанавливаются сэптики, а то и вовсе выгребные ямы, что не допустимо для многоквартирных домов [5, п.8.1.1; 8, п.4.3; 6].
5. Конструкции здания должны быть запроектированы и возведены таким образом, чтобы в процессе его строительства и в расчетных условиях эксплуатации была исключена возможность разрушений или повреждений конструкций, ухудшения эксплуатационных свойств конструкций или здания в целом вследствие деформаций [6, п.6].
6. Застройка земельных участков вправе осуществляться при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, требований санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, технического регламента о требованиях пожарной безопасности на основании разрешения на строительства [1; 2; 3; 4; 5; 6; 7].
Лицо, осуществившее самовольное строительство, не приобретает на такую постройку прав собственности. Соответственно, не вправе этим объектом и распоряжаться: продавать, сдавать в аренду и прочее.
Кроме того, такой объект подлежит сносу на основании решения суда за счет собственника объекта самовольного строительства. То есть, если судебный акт о сносе дома вынесен после приобретения квартир покупателями, то за их счет. И примеры судебной практики не единичны: суды Видновского, Раменского, Одинцовского, Истринского, Мытищинского и других городских судов обязали покупателей снести за свой счет дома, квартиры в которых они купили.
Тот факт, что права собственности «обманутых дольщиков» прошли государственную регистрацию, ни о чем ни говорит. Вернее, свидетельствует о таком человеческом факторе, как некомпетентность лиц, регистрирующих права и разрешающих подобное строительство. А также о недоработках действующего законодательства.
Кроме того необходимым фактором строительства многоквартирных жилых домов является обеспечение проживающих в нём семей объектами социального значения: школа, детский сад, поликлиника, аптека и т. д., а так же организация придомовой территории с четким функциональным зонированием и размещением площадок отдыха, торговых, спортивных хозяйственных площадок, гостевых стоянок автотранспорта, площадок для мусорных контейнеров, зеленых насаждений. При этом системы расселения социальной, производственной, инженерно-транспортной инфраструктур, а также развиваемые на перспективу трудовые, культурно-бытовые и рекреационные связи в пределах поселения должны быть едины.
Рациональная очередность развития поселения с принципиальным решением по территориальному развитию, функциональному зонированию, планировочной структуре, инженерно-транспортной инфраструктуре предусматривается генеральным планом территории.
Кроме того подобное строительство ведет к социальной напряженности и криминогенной обстановке на территории поселков и деревень. Застройщики при возведении многоквартирных домов не обеспечивают граждан, намеренных проживать в возводимых домах, вышеуказанными объектами соцкульбыта, поэтому они вынуждены пользоваться услугами существующих на территории объектов, что приводит к их дефициту и дисбалансу территории, нарушая тем самым права, проживающих в поселениях жителей.
Органы местного самоуправления, в пределах своей компетенции и полномочий обязаны бороться с такими нарушениями. Однако рычагов борьбы в действующем законодательстве не много. Местная администрация лишь может в рамках муниципального земельного контроля, выехав на место зафиксировать нарушение и сообщить о нем в государственный орган, для проведения государственного земельного контроля. Лишь для защиты своих прав и законных интересов, местная администрация обращается в суд.
Александр Коган — министр правительства Московской области по долевому жилищному строительству, ветхому и аварийному жилью, видит несколько основных путей решения проблемы. Во-первых, надо информировать граждан, по каким договорам, на каких землях можно приобретать жилье. «Предупрежден — значит вооружен. Надо сформировать и опубликовать в средствах массовой информации уточненный реестр многоквартирных домов, возводимых на землях, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, и на землях, предоставленных садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан», — говорит министр.
Необходим также контроль со стороны администраций муниципальных образований за строительством многоквартирных домов на землях ИЖС. Нужно незамедлительно реагировать, как только появится реклама продажи таких квартир.
«Ну и, разумеется, предстоит подготовить предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, исключающие возможность строительства многоквартирных домов на землях, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, и землях, предоставленных садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан», — резюмирует министр [13].
Как отметил Мартин Шаккум, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству: «В соответствии с нормами земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности для строительства многоквартирного многоэтажного дома необходимо, чтобы он находился в границах населенного пункта и вид разрешенного использования земельного участка соответствовал такому строительству. Однако подготовить и согласовать все необходимые документы для этого непросто. Маловероятно, что застройщику легко удастся включить, например, дачный участок в черту населенного пункта и получить необходимый вид его разрешенного использования. Кроме того, законодательство о градостроительной деятельности предусматривает территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории. Именно эти институты определяют, какие земельные участки и для каких целей можно предоставлять и что на них можно строить. При этом планы выносятся на публичное обсуждение.
Проблема строительства многоэтажных домов на дачных участках и участках под индивидуальное жилищное строительство должна решаться не только путем постоянного изменения законов, но и с помощью надлежащего контроля за действиями застройщика. Сейчас, например, не требуется экспертиза проектной документации, а следовательно, не осуществляется строительный надзор за строительством отдельных видов трехэтажных многоквартирных домов и двухэтажных объектов, площадь которых не превышает 1500 квадратных метров. Такая либерализация законодательства отчасти и привела к тому, что органы строительного надзора и другие компетентные органы до определенного момента не вправе вмешиваться в строительный процесс. А когда такое право у них появляется, обычно уже поздно.
Граждане, которые покупают квартиры, должны знать: согласно Федеральному закону № 214 застройщик имеет право привлекать денежные средства только на основании договоров об участии в долевом строительстве. Очень важно, чтобы люди это понимали и не покупали подозрительно дешевые квартиры, так как риск стать жертвой мошеннических схем был, есть и будет всегда.
В ближайшее время Госдума рассмотрит в первом чтении законопроект о нормативах градостроительного проектирования. Это требования, которые подлежат учету при разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории. Готовится к рассмотрению во втором чтении законопроект о предоставлении земельных участков, благодаря которому этот институт земельного законодательства будет в значительной степени изменен и доработан».
Необходимо разработать механизм воздействия органов местного самоуправления на недобросовестных застройщиков, по которому разрешение на строительство будет единственным документом дающим застройщику право осуществлять строительство. Отсутствие разрешения уже должно быть основанием для обращения органов местного самоуправления в суд. В настоящее время суды достаточно лояльно относятся к самовольным постройкам и основанием для сноса служат нарушения нарушает прав и законные интересов других лиц, либо угроза жизни и здоровью граждан.
По состоянию на 1 октября 2012 года в Московской области 363 индивидуальных жилых дома с признаками многоквартирности, из них в Одинцовском районе — 97 объектов [12].
В свое время положения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации стали предметом оценки со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, который указал, что правила о самовольных постройках обязывают граждан не совершать неправомерных действий, поэтому нельзя считать, что они нарушают конституционное право частной собственности и право на жилище[8]. В последние годы и в судах общей юрисдикции, и в арбитражных судах рассматривается большое число исков о признании права собственности на самовольные постройки.
Изучение проблем, связанных с самовольными постройками, а также судебно-арбитражной практики по данной категории дел позволяет утверждать, что сейчас нет четкого правового регулирования многих вопросов в этой области и, как следствие, нет единообразия в их применении.
Изложенные факты и доводы позволяют нам сделать вывод о важности вопросов регламентирования муниципальными правовыми актами тех сфер жизнедеятельности, которые напрямую не детализированы нормами федерального законодательства.
Литература
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190- ФЗ.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 20.11.1994 № 51-ФЗ.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3.
4. Федеральный закон от 22.07.08 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»
5. Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 июня 2010 г. N 64 г. Москва «Об утверждении СанПиН 2.1.2.2645–10»
6. Строительные нормы и правила РФ СНиП 31–01–2003 «Здания жилые многоквартирные» (приняты постановлением Госстроя РФ от 23 июня 2003 г. N 109)
7. Строительные нормы и правила РФ СНиП 2.07.01–89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений»
8. Свод правил по проектированию и строительству СП 30–102–99 «Планировка и застройка территорий малоэтажного жилищного строительства» (утв. постановлением Госстроя РФ от 30 декабря 1999 г. N 94) (утв. постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 г. N 78)
9. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25.03.2004 № 85–0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лежнева Виктора Захаровича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации».
10. Беляева O. A. Правовые последствия самовольного строительства. «Право и экономика». 2007. № 7.
11. Романец Ю. В. Сделки, противные основам правопорядка и нравственности (этический и правовой аспекты). «Вестник гражданского права». 2009. № 2.
12. Щенникова Л. В. Самовольное строительство в России: объективная оценка и неожиданные гражданско-правовые последствия. Законодательство. 2006. № 3. С. 18–22.
13. ГАУ МО «Издательский дом «Подмосковье» № 180 от 03.10.2012г.
14. http://www.irn.ru/articles/32900.html
