Статья посвящена одной из наиболее спорных категорий гражданского права — самовольной постройке. Исследование данного института проводится с учетом реформы гражданского законодательства. Изучение проблемы самовольного строительства, положенное в основу настоящей статьи, базируется на анализе действующих норм гражданского законодательства и вновь разработанных законодателем положений по реформированию гражданских правоотношений в указанной области.
Ключевые слова: недвижимость, градостроительная деятельность, надзор, строительство, правонарушение, ответственность, органы местного самоуправления, полномочия
The article is devoted to one of the most disputable categories of civil law — unauthorized construction. The main goal of the studies in this article is to analyze the regulation of the relations regarding unauthorized construction within the framework of the civil law reform. The study of the problem of unauthorized construction, on which this article is based, includes analysis of the current norms of civil legislation, as well as the legislative drafts for the amendments in the civil relations in this sphere.
Keywords: Immovable property, town planning, supervision, construction, offence, responsibility, municipal bodies, competence.
По своей правовой сути самовольная постройка — это гражданское правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство. Как подчеркивает законодатель в п. 1 ст. 222 ГК РФ, виновный в данном деянии игнорирует требования закона и иных правовых актов или при землеотводе (строит на участке, не предназначенном для этих целей), или при подготовке к строительству (не получает необходимые разрешения), или в процессе самого строительства (не придерживается строительных и градостроительных норм и правил).
Стоит согласиться с мнением Л. В. Щенниковой, что основанием приобретения права собственности «должна являться исключительно правомерная деятельность, направленная на создание новых вещей (в том числе недвижимых), а ее гражданско-правовым последствием, как подчеркивается в п. 1 ст. 218 ГК РФ, становится приобретение права собственности на новую вещь у лица, ее создавшего. Самовольная же постройка — действие противоправное, и закон призван предусматривать адекватные ей гражданско-правовые последствия» [4].
Самовольная постройка является объектом, физически подпадающим под признаки объекта недвижимости (п. 1 ст. 130 ГК РФ), но создание которого является нарушением установленных правовых норм [7].
В настоящее время самовольная постройка стала для современной России явлением столь же привычным, сколь и незаконным. В то же время правовой статус объектов самовольного строительства в законодательстве определен весьма неточно. На сегодняшний день, возникает ряд сложностей с оборотом самовольных построек и оформлением права собственности на них.
До вступления в силу Федерального закона от 13.07.2015 № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» пункт 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) закреплял следующую трактовку: под самовольной постройкой понимается недвижимое имущество (жилой дом, другое строение, сооружение и проч.), созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Вводя правовое регулирование самовольной постройки, законодатель закрепил в п. 1 ст. 222 ГК РФ три признака самовольной постройки:
- Земельный участок, на котором была создана постройка, не был отведен для ее строительства в установленном законодательством порядке.
- На ее создание не была получена необходимая разрешительная документация.
- Самовольное строение было создано с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
При этом достаточно наличия одного из перечисленных признаков, чтобы строение приобрело статус самовольного [1].
Кроме того, в результате возведения самовольной постройки происходит нарушение прав и охраняемых законом интересов других лиц либо возникает угроза жизни и здоровью граждан [9].
В действующей редакции ст. 222 ГК РФ изложена следующим образом: «…Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил…».
Таким образом, очевидно, что положения указанной нормы ужесточились, т. к. ранее для признания постройки самовольной нарушения должны были быть существенными, а в новой редакции — достаточно их наличия.
В соответствии с Приказом Минземстроя России от 4 августа 1998 г. № 37 «Об утверждении Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации» как самовольная постройка рассматривается осуществление без соответствующего разрешения: реконструкции жилых домов (частей домов); переоборудование правомерно возведенных нежилых зданий в жилые и наоборот; возведение нового здания при наличии разрешения на капитальный ремонт старого; возведение дополнительных зданий. Кроме того, к самовольным постройкам относятся иные вновь создаваемые объекты недвижимости, возведенные без необходимых разрешений.
Как мы видим, самовольное строительство как деятельность без разрешения или с нарушением градостроительных норм и правил имеет место не только при возведении новых объектов недвижимости, но и при изменении реконструкции существующих зданий и сооружений. Можно выделить три вида реконструкции: пристройку, надстройку и перепланировку. При этом, например, самовольной постройкой нельзя признать восстановление здания, частично поврежденного пожаром [5].
Существует судебная практика в отношении самовольных построек, появившихся в результате реконструкции жилых домов (частей домов); переоборудования правомерно возведенных нежилых зданий в жилые и наоборот; возведения нового здания при наличии разрешения на капитальный ремонт старого; возведения дополнительных зданий. Например, Президиумом окружного суда Северо-Кавказского округа. В отношении пристроек и надстроек ФАС Северо-Кавказского округа руководствуется Постановлением Президиума окружного суда от 30 октября 2006 г. № 51, в котором изложены следующие рекомендации. Если в результате строительных работ, произведенных без разрешения или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, создается недвижимое имущество в виде новых объектов права — частей здания, пристройки или надстройки, то к таким объектам применяются правила ст. 222 ГК РФ. В этом случае право собственности на прежний объект не прекращается [2].
В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой: продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Установленный п. 2 ст. 222 ГК РФ запрет на приобретение прав на самострой и на распоряжение таким объектом является искусственным выведением их из гражданского оборота как санкция за допущенные нарушения.
По смыслу вышеуказанной нормы в п. 2 ст. 222 ГК РФ установлены правовые последствия самовольной постройки — ответственность, т. е. за данное правонарушение предусмотрено наказание в виде отказа признания права собственности за застройщиком и сноса самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет [4].
То есть по смыслу ст. 222 ГК РФ содержащаяся в ней санкция (наказание) может быть применена, если доказана вина гражданина или юридического лица в осуществлении самовольной постройки. Осуществление самовольной постройки является виновным действием, доказательством совершения которого служит установление хотя бы одного из трех условий, перечисленных в п. 1 ст. 222 ГК РФ. Необходимость установления вины застройщика подтверждается и положением п. 3 ст. 76 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве осуществляется лицами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
Особого внимания заслуживает расположение ст. 222 в Гражданском кодексе. С одной стороны, данные нормы представляют собой санкцию за нарушение порядка строительства, а с другой — предусматривают способ и порядок приобретения права собственности. Несмотря на явное нарушение законодательства при возведении самовольной постройки, ст. 222 помещена в гл. 14 ГК РФ, которая имеет название «Приобретение права собственности», в которой, строго говоря, речь должна идти о деятельности исключительно правомерной, законной, поскольку она служит основанием приобретения такого «сильного» вещного права, как право собственности [6].
Тем не менее из общего правила о гражданско-правовом наказании за самострой есть исключение, сформулированное в п. 3 ст. 222 ГК РФ. Суть его заключается в возможности в судебном порядке получить право собственности в случае, если земельный участок, на котором осуществлена самовольная постройка, находится у застройщика в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании.
До середины 2015 года проблем с признанием права собственности на такие строения было меньше, участилась практика судебной легализации самовольного строительства. Определенным образом на данное положение вещей, помимо прочего, повлияли также длительность и дороговизна процедуры получения разрешения на строительство и отвод земельных участков, практическое отсутствие возможности легализовать уже возведенную постройку в административном порядке [2].
Приведем пример из судебной практики: В Краснодарском крае нередки случаи признания права собственности на самовольно возведенные объекты недвижимости. Так Краснодарским краевым судом была удовлетворена апелляционная жалоба граждан заключивших договора намерений с застройщиком, предметом которых были квартиры на решение Динского районного суда, которым было отказано в признании права собственности на квартиры в многоквартирном жилом доме и вынесено по делу новое решение, которым было признано право на квартиры в многоквартирном жилом доме, несмотря на то что земельный участок не принадлежал гражданам ни на каком из вещных прав и многоквартирный дом не имеет действующей документации, подтверждающей возможность подключения к сетям коммуникаций, а следовательно не может быть сдан в эксплуатацию и использоваться как жилье. Судом установлено, что, несмотря на то, что при строительстве было допущено отступление от первоначального проекта (увеличение этажности), существенность такого отступления незначительна и в целом возведенный объект недвижимости соответствует целевому назначению земли, а именно земельный участок выделялся под строительство многоквартирного дома.
Подобное гражданско-правовое последствие иначе как неожиданным не назовешь. Но оно установлено и действует. Более того, это исключение незаметно стало правилом, так как данное решение используется как судебная практика объектов недвижимости».
На наш взгляд, данная позиция судов является, по меньшей мере, странной, так как только после оформления застройщиком права собственности на возведенный дом, лица, которые приобрели такие квартиры, могут пытаться отстоять свои права. В случае отказа судом застройщику в праве собственности, покупатели квартир могут потребовать от застройщика только возврата денег [8] (Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденным Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014 года). При таких обстоятельствах апелляционное определение Краснодарского краевого суда противоречит положениям ст. 222 ГК Российской Федерации и ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и ФЗ № 214-ФЗ от 31.12.2004 г. «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов. Данная позиция судов по своей сути позволяет правонарушителям избегать установленной гражданско-правовой ответственности и «разрешает», а можно сказать и провоцирует.
В последние время такое явление, как самострой пугает темпами своего развития, многие из застройщиков (в том числе и указанный выше по тексту в примере) предпочитают вести дела полуподпольно, думая лишь о получении прибыли и игнорируя элементарные строительные нормативы, что приводит к вышеуказанным последствиям, нарушаются требования законов. Принятие вышеуказанных судебных решений Краснодарского краевого суда может способствовать увеличению количества недобросовестных застройщиков и в следствие чего растет и количество обманутых дольщиков — «жертв самостроя».
Однако нередки случаи, когда суды правомерно отказывают в признании права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости. Так, в соответствии с Гражданским кодексом самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Однако в практике достаточно редкими остаются случаи, когда суд обязывает лицо, осуществившее самовольную постройку, ее снести. Так, в практике многих органов местного самоуправления, выступающих ответчиком по делам о признании права собственности на самовольную постройку суд, отказывая в удовлетворении иска о признании права собственности, не накладывает на истцов обязанности постройку снести.
При решении вопросов о сносе самовольной постройки, суду необходимо установить, что то лицо, к которому это требование предъявляется, произвело постройку. Также сложностью в обязании снести самовольную постройку является факт ее передачи другому лицу. То есть когда ответчик не является застройщиком. Здесь возникают очевидные сложности с содержанием закона, ведь согласно ст. 222 ГК РФ сносить самовольную постройку должен именно тот, кто ее возвел и на ком лежит вина в нарушении закона [3].
С учетом этого, на мой взгляд, в ст. 222 ГК РФ следует включить норму о том, норму о том, что требование о сносе может быть предъявлено к лицу, которое эксплуатирует строение, но не строило его, указав в то же время, что оно имеет право регресса к тому, от кого получило самовольную постройку.
Применение норм о самовольных постройках, к сожалению, демонстрирует результат неверного восприятия назначения такого института. В связи с чем законодатель был вынужден радикально изменить редакцию ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Представляется, что такие изменения были нацелены на возврат правоприменителей к действительному назначению этой нормы как санкции за нарушение порядка строительства или отвода земли. В итоге широкое распространение судебной легализации самовольных построек через механизм п. 3 ст. 222 ГК РФ должно быть свернуто. Однако это не исключает случаи отказа в защите прав и интересов добросовестных участников гражданского оборота.
Федеральный закон от 13.07.2015 № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» также дополнил данную статью пунктом 4 в которой наделил органы местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) правом принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.
В течение семи дней со дня принятия решения о сносе самовольной постройки орган местного самоуправления, принявший такое решение, направляет лицу, осуществившему самовольную постройку, копию данного решения, содержащего срок для сноса самовольной постройки, который устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять более чем 12 месяцев.
В случае, если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, орган местного самоуправления, принявший решение о сносе самовольной постройки, в течение семи дней со дня принятия такого решения обязан:
– обеспечить опубликование в порядке, установленном уставом городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, сообщения о планируемом сносе самовольной постройки; обеспечить размещение на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» сообщения о планируемом сносе самовольной постройки;
– обеспечить размещение на информационном щите в границах земельного участка, на котором создана самовольная постройка, сообщения о планируемом сносе самовольной постройки.
В случае, если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, снос самовольной постройки может быть организован органом, принявшим соответствующее решение, не ранее чем по истечении двух месяцев после дня размещения на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» сообщения о планируемом сносе такой постройки.
Данные дополнения в ст. 222 ГК РФ действительно революция — предусмотрена возможность административного сноса самовольной постройки, не для всех случаев, но для многих, поскольку территорий с особыми условиями использования и полос отвода инженерных сетей в Российской Федерации предостаточно.
На сегодняшний день возможность принятия административного решения о сносе самовольной постройки отрицается судами, потому как в ст. 222 ГК РФ не содержится положений о возможности оспаривания решения органа местного самоуправления в суде, хотя если учесть, что постановление органа местного самоуправления является нормативным актом, то его соответственно можно оспорить по общим правилам оспаривания ненормативных правовых актов.
Нововведения повлекут за собой значительное удорожание оформления самовольного строительства, уровняв затраты к надлежащему оформлению нового строительства. Но большинство объектов, все же, будет подлежать сносу — в этом и заключается ответственность за самовольное строительство.
Литература:
- Афонина А. В. Самовольные постройки / подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2008. (Доступ из СПС «КонсультантПлюс»).
- Гордюк А. В. Применение законодательства о самовольных постройках // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. № 4. (Доступ из СПС «КонсультантПлюс»).
- Ершов Ю. Проблемы статуса самовольных построек // ЭЖ-Юрист. 2006. № 43. (Доступ из СПС «КонсультантПлюс»).
- Щенникова Л. В. Самовольное строительство в России: объективная оценка и неожиданные гражданско-правовые последствия // Законодательство. 2006. № 3. С. 18–22.
- Мокеева И. Легализация самовольной постройки: возможности для маневра // Практический бухгалтерский учет. 2014. № 4. С. 40–42.
- Наумова О. В. Режим самовольного строительства в рамках реформы гражданского законодательства // Административное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 680–684.
- Наумова О. В. Преобразование института самовольного строительства // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 6. С. 728–732.
- Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014 // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 6. 2014.
- Селифонова С. Ю. Ответственность за самовольное строительство: признание права собственности или снос? // Налоги. 2010. № 33. С. 17–20.
