Некоторые вопросы организации работы органов прокуратуры в Российской Федерации



В статье рассматривается организация работы прокуратуры в Российской Федерации. Выделяются следующие принципы организации работы прокуратуры в Российской Федерации: принцип законности, принцип единства, принцип централизации, принцип гласности, принцип независимости органов прокуратуры. Сущность указанных принципов раскрывается в настоящей статье. Кроме того, исследуется организация кадрового обеспечения работы прокуратуры в Российской Федерации. Выделяется актуальная проблема отсутствия в действующем законодательстве ответственности работников прокуратуры за невыполнение либо некачественное выполнение своих обязанностей по координации деятельности подведомственных прокуратуре правоохранительных органов, направленной на борьбу с преступностью и предлагается решение данной проблемы в виде законодательных новелл, предусматривающих такую ответственность.

Ключевые слова: прокуратура в Российской Федерации, принципы работы прокуратуры, кадровое обеспечение работы прокуратуры, координация деятельности подведомственных прокуратуре правоохранительных органов.

Можно использовать различные подходы к рассмотрению организации работы прокуратуры в Российской Федерации. На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом будет раскрыть организацию работы прокуратуры в Российской Федерации, в первую очередь, через те принципы, на которых базируется эта работа. Принципы работы прокуратуры — это основополагающие начала ее деятельности. Раскрытие принципов работы прокуратуры в Российской Федерации позволит нам выявить тот самый каркас, на котором базируется организация работы прокуратуры, и наиболее полно понять то, как работает прокуратура в Российской Федерации де-юре. Дополнительно, для раскрытия темы организации работы прокуратуры в Российской Федерации, необходимо исследовать более тщательно принцип независимости в контакте организации и деятельности органов прокуратуры РФ. Интерес вызывает то, как действует указанный принцип по отношению к организации и к деятельности прокуратуры.

Организация работы прокуратуры в Российской Федерации урегулирована Федеральным законом от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202–1 (далее — ФЗ «О прокуратуре»). В статье 4 данного Федерального закона приведены основополагающие принципы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации. Следует учитывать, что законодатель объединил в одну статью принципы организации функционирования и принципы деятельности прокуратуры. Данные принципы, хотя и тесно связаны, не являются полностью тождественными, целесообразно проанализировать их разницу, чтобы сделать обоснованный вывод. Прокуратура действует на основе иерархической системы подчинения нижестоящих органов вышестоящим и, в конечном итоге, Генеральному прокурору Российской Федерации. Также в анализируемой правовой норме рассматриваются основополагающие принципы деятельности прокуратуры Российской Федерации [3]. Кроме того, базовые принципы деятельности прокуратуры Российской Федерации (в части назначения прокуроров) зафиксированы в части 4 статьи 129 Конституции Российской Федерации [1].

Дополнительно, организация работы прокуратуры в Российской Федерации определяется приказами Генеральной прокуроры Российской Федерации. Так, в соответствии с частью 1 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 189 от 03.04.2018, публикуются в журнале «Законность», а также на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации (кроме актов, включающих сведения, содержащих охраняемую законом тайну) [5].

В ходе своей деятельности работники прокуратуры Российской Федерации составляют многочисленные служебные документы. При этом, имеются определенные требования к таким документам, которые устанавливаются, в первую очередь, инструкцией по делопроизводству. Однако упомянутая инструкция регламентирует лишь оформление служебных документов. Имеются также неофициальные требования к языку и стилю служебных документов, составляемых работником прокуратуры. Данной теме посвящены даже специальные учебные пособия, которые проходят в Университете Генеральной прокуратуры Российской Федерации [12, с. 5-6]. Особые требования предъявляются также к структуре и содержанию аналитических документов, создаваемых в ходе прокурорской деятельности [10, с. 4-6].

На наш взгляд, особым значением обладает координационная деятельность прокуратуры, в ходе которой также составляются необходимые служебные документы. Так, прокурор города (района) занимается, в том числе, координацией деятельности подведомственных ему правоохранительных органов, направленной на борьбу с преступностью [11, с. 6-11]. Как уже было сказано, данная деятельность и составляемые в процессе служебные документы обладают высокой важностью, ввиду того, что, во-первых, речь идет о борьбе с преступностью, в которой органы прокуратуры занимают ведущее место; во-вторых, законодатель предоставляет органам прокуратуры достаточно широкие возможности в указанной области. Координационная деятельность, по своей сути, близка к прокурорскому надзору.

Если проанализировать статью 8 ФЗ «О прокуратуре РФ», то можно прийти к выводу о наличии существенных законодательных пробелов. Во-первых, отсутствуют основополагающие понятия такие как: «координационная деятельность» и «борьба с преступностью»; во-вторых, думается, что целесообразно закрепить содержание такой деятельности — как минимум, перечислить ее суть и основные меры (мероприятия), которые входят в нее. Кроме того, стоит упомянуть и о том, каким образом соотносится данная деятельность с прокурорским надзором.

Вместе с тем, в законодательстве не зафиксирована какая-либо ответственность прокуроров за неисполнение либо некачественное исполнение своих обязанностей по упомянутой координационной деятельности. Так, например, прокуроры могут игнорировать необходимость привлечения экспертов в соответствующих областях, не обеспечивая тем самым полноту координационной деятельности, что ведет к не только к неудовлетворительным результатам, но и снижает эффективность борьбы с преступностью в целом [15].

Можно предположить, что эффективность координационной деятельности прокуратуры измеряется такими показателями как специфика криминогенной обстановки и, соответственно, рост количества преступлений. Так, если руководствоваться данными МВД РФ на 2024 год, тревогу вызывают следующие показатели: во-первых, наблюдается рост преступности в сравнении с 2023 годом, хотя и незначительный (менее 1 %); во-вторых, значительно увеличилось количество так называемых киберпреступлений — практически на 25 %; процент раскрываемости отдельных преступлений остается относительно невысоким — например, в среднем, раскрывается только около 45 % краж, около 75 % выявлено преступлений коррупционной направленности.

Мы считаем, что необходимо дополнить законодательство, зафиксировав ответственность прокурорских работников за ненадлежащее исполнение либо неисполнение указанных обязанностей, что повысит их дисциплину и качество работы, что особенно важно в сфере противодействия преступности.

Важной составляющей функционирования прокуратуры является ее деятельность по организации кадрового обеспечения органов прокуратуры. В кадровой сфере прокуроры обладают определенными полномочиями, именно поэтому ряд исследователей вводит такое доктринальное понятие, как «полномочия прокуроров», под которыми понимаются используемые прокурорами для достижения поставленных целей правовые средства. Кроме того, в доктрине существует понятие «пределы прокурорского надзора». Данное понятие относится в основном к деятельности прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов. Однако существуют пределы и в сфере кадрового обеспечения [9]. Часть кадровых полномочий закреплена за Генеральным прокурором Российской Федерации в части 2 статьи 17, части 1 статьи 40.5 ФЗ «О прокуратуре». Указанным Федеральным законом установлены так же кадровые полномочия прокуроров субъектов Российской Федерации, а также полномочия прокуроров городов с разделением юрисдикции по районам [3]. Полномочия кадровых подразделений органов прокуратуры зафиксированы в Приказе Генерального прокурора от 22 декабря 2021 г. № 774 «О системе подготовки кадров, дополнительного профессионального образования работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» [16].

Организация работы прокуратуры в Российской Федерации, помимо фиксации основ и деталей ее деятельности в нормативно-правовых актах, так же рассматривается в некоторых исследовательских работах. В данных работах, в том числе, на основе анализа законодательства производится обобщение принципов организации работы прокуратуры Российской Федерации и порядка ее деятельности. В доктрине выделяются и раскрываются следующие принципы организации работы прокуратуры Российской Федерации:

Определяющим в работе прокуратуры является принцип законности. Все сотрудники системы прокуратуры должны осуществлять свою деятельность в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации. Это особенно важно с учетом того, что смысл деятельности прокуратуры заключается в том, чтобы обеспечить верховенство закона, его единство, укрепить законность, защитить права и свободы личности, а также охраняемые интересы общества, государства. Реализацию данного принципа обеспечивают правовые нормы, предъявляющие требованию к образованию, личностным качествам, возрасту лиц, занимающих те или иные должности в прокурорской системе. Также в своей деятельности прокуратура должна строго соблюдать указанный принцип — в частности, учитывать положения закона и следовать им. При этом главная проблема заключается в том, что на сегодняшний день имеются определенные коллизии и законодательные пробелы, которые не всегда можно устранить.

Следующий принцип — это принцип гласности работы органов прокуратуры. Деятельность прокуратуры, в определенных, очерченных законом пределах, должна быть доступна для граждан и СМИ. Принцип гласности ограничен необходимостью соблюдения прав граждан (о неприкосновенности личной жизни), а также необходимостью сохранности законодательно охраняемых тайн. Прокуратура сообщает в публичном пространстве, в первую очередь, о состоянии режима законности в пределах своей юрисдикции. Для реализации принципа гласности в Генеральной прокуратуре РФ существует ведомство — Управление взаимодействия со СМИ. Кроме того, Генеральный прокурор Российской Федерации выступает с ежегодным докладом о состоянии законности перед Президентом Российской Федерации и Федеральным собранием [8].

Принцип единства, в соответствии с которым различные органы прокуратуры на местах сводятся к единой системе, восходящей к единому центру (это пересекается с принципом централизации органов прокуратуры). Система прокуратуры Российской Федерации раскрывается в статье 11 ФЗ «О прокуратуре» [3]. Органы прокуратуры, действующие в любой части Российской Федерации, являются федеральными органами власти. Прокуроры действуют от имени Российской Федерации едиными, установленными на уровне федерации методами и средствами, в чем так же проявляется принцип единства. Принцип единства проявляется и в механизмах работы, основанных на иерархии системы прокуратуры. Так, вышестоящий прокурор может как делегировать нижестоящему исполнение своих обязанностей, так и принять исполнение его обязанностей на себя. Обладает полномочиями по изменению либо отмене решений нижестоящих прокуроров, кроме исключительных случаев, прописанных в нормативно-правовых актах.

Принцип централизации органов прокуратуры напрямую вытекает из положений части 1 статьи 4 ФЗ «О прокуратуре». Принцип централизации выражается в упомянутой иерархической системе подчинения и отчасти пересекается с принципом единства органов прокуратуры. Руководство прокуратурой Российской Федерации непосредственно осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации. Его полномочия по руководству рассматриваемой системой закреплены в статье 17 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

В части 1 статьи 5 декларируется принцип независимости. Эта правовая норма гарантирует независимость органов прокуратуры и призвана защитить прокуроров от внешних воздействий на принимаемые ими решения. Ответственность за вмешательство в деятельность органов прокуратуры с целью повлиять на принимаемые ими решения предусмотрена частью 2 статьи 294 УК РФ [2].

Согласно части 2 статьи 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» у прокурора отсутствует обязанность предоставлять объяснения на тему дел, которые находятся у него в работе, предоставлять материалы этих дел, кроме исключительных случаев, прописанных в части 4 рассматриваемой статьи. Эти положения так же обеспечивают независимость органов прокуратуры [3]. Однако стоит отметить, что Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении № 3-П от 18.02.2000 данная норма была признана не соответствующей Конституции РФ (однако и не противоречащей ей). Согласно резолютивной части данного Постановления, неконституционность данной нормы связана с тем, что согласно части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации органы государственной власти обязаны предоставить гражданину возможность ознакомиться с теми материалами, которые касаются его прав и свобод, тогда как в рамках сложившейся на тот момент правоприменительной практики органы прокуратуры всегда отказывали в возможности ознакомления с материалами, ссылаясь на часть 2 статьи 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [13]. Таким образом, в свете данного Постановления Конституционного суда, органы прокуратуры все же обязаны предоставлять свои материалы лицам, чьих прав и свобод касаются эти материалы, поскольку это является необходимым условием соблюдения их конституционных прав. В части 5 статьи 4 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» содержатся определенные ограничения для работников прокуратуры [3].

Можно выделить определенные законодательные проблемы, связанные с правовым регулированием принципа независимости в контексте организации и деятельности прокуратуры. Во-первых, до конца непонятно, каким образом данный принцип соотносится с принципом централизации; во-вторых, не обозначены правовые последствия, которые наступают в случае нарушения указанного принципа.

В целом, статья 4 ФЗ «О прокуратуре РФ» сконструирована не очень удачно. Представляется целесообразным, как минимум, включить в данную статью определение принципов организации и деятельности прокуратуры. Также до конца нет ясности, каким образом данные принципы различаются между собой. Стоит на законодательном уровне закрепить, что принципы организации — основополагающие идеи, в соответствии с которыми осуществляется организационное, структурное построение прокуратуры как системы и как органа власти; в свою очередь, принципы деятельности прокуратуры есть основополагающие начала, которые определяют специфику функционирования прокуратуры и выполнения возложенных задач.

Кроме того, не совсем правильным представляется и то, что соответствующие принципы не носят законченный характер, а сформулированы в виде разрозненных положений, не говоря уже о том, что в статье 5 ФЗ отдельно закреплены положения о недопустимости вмешательства в прокурорский надзор, которые, в сущности, напрямую относятся к принципу независимости, положения которого отражает статья 4 ФЗ.

Таким образом, существуют следующие базовые принципы, на которых основывается организация работы прокуратуры в Российской Федерации: принцип законности, принцип единства, принцип централизации, принцип гласности, принцип независимости органов прокуратуры. Указанные принципы были раскрыты в данной статье. Кроме того, в ходе исследования нами были выявлены существующие проблемы: законодательные пробелы, касающиеся координационной деятельности, в частности, актуальная проблема отсутствия в действующем законодательстве ответственности работников прокуратуры за невыполнение либо некачественное выполнение своих обязанностей по координации деятельности подведомственных прокуратуре правоохранительных органов, направленной на борьбу с преступностью. Решением данной проблемы будет являться внесение в законодательство данной ответственности, что повысит дисциплину работников прокуратуры в данной сфере и, как следствие, улучшит качество работы и показатели борьбы с преступностью. Также законодательные пробелы, связанные с принципами организации и деятельности прокуратуры, которые также требуют решения — реализации необходимых законодательных инициатив в виде внесения изменений и дополнения в статью 4 ФЗ «О прокуратуре РФ».

Литература:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации — URL: http://www.pravo.gov.ru/
2. «Уголовный кодекс Российской Федерации» № 63-ФЗ от 13 июня 1996 года: (последняя редакция). — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
3. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1-ФЗ: (последняя редакция). — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
4. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 20 февраля 2013 г. N 80 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
5. Приказ Генеральной прокуратуры РФ «О порядке официального опубликования нормативных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации» от 03.04.2018 № 189. — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
6. Организация деятельности прокуратур городов и районов, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур: учеб. пособие. Ч. 3 / [Э. Э. Агаронова и др.]; под общ. ред. Е. Ю. Лихачёвой; Ун-т прокуратуры Российской Федерации. — М., 2020. — 148 с.
7. Организация деятельности прокуратур городов, районов, приравненных к ним территориальных и специализированных прокуратур: учеб. пособие. Ч. 2 / [С. Н. Будай и др.]; под общ. ред. Э. Б. Хатова; Ун-т прокуратуры Российской Федерации. — М., 2019. — 186 с.
8. Организация и управление в органах прокуратуры: сб. учеб.-методич. материалов. Вып. 2 / [Э. Э. Агаронова и др.; под общ. ред. Э. Б. Хатова]; Акад. Ген. прокуратуры Российской Федерации. — М., 2016. — 264 с.
9. Средства прокурорской деятельности. Проблемы теории и практики / О. Н. Коршунова, В. В. Лавров, Е. Л. Никитин [и др.] — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
10. Структура и содержание аналитических документов прокурорской деятельности: сб. образцов аналит. документов / [А. Н. Ларьков, Л. Н. Куровская и др.]; Ген. прокуратура Российской Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Российской Федерации. — М., 2017. — 68 с.
11. Теоретические и практические аспекты координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью прокурором города (района): учебное пособие / [М. М. Шакирьянов и др.; под общ. ред. Ф. Р. Хисамутдинова]. — Казань: Казанский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2019. — 53 с.
12. Язык и стиль служебных документов прокурорского работника: учеб. пособие / А. Я. Мыцыков, В. И. Карягина; Акад. Ген. Прокуратур Российской Федерации. — М., 2016. — 126 с.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана». — Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. — Текст: электронный.
14. Документы. Нормативные акты // Генеральная прокуратура Российской Федерации: [сайт]. — URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents/normative-act (дата обращения: 05.06.2023).
15. Шевченко Ю. И. Об участии органов прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с незаконным оборотом наркотиков // Актуальные проблемы прокурорской деятельности: сб. материалов науч.-практ. конф. (Москва, 30 ноября 2018 г.) / под общ. ред. Е.А. Глебовой; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2019. – 140 с.
16. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 декабря 2021 г. № 774 «О системе подготовки кадров, дополнительного профессионального образования работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). – Доступ из справочно-правовой системы КонсультантПлюс. – Текст: электронный. (дата обращения: 11.03.2023)